第一章

限制“知识体”的跨国流动

——冷战时期美国签证限制和出口管制

马里奥·丹尼尔斯

全球化的复杂过程在许多历史角色之间创造出了新的依赖。尤其是这些依赖挑战了国境作为一道管制知识、人以及物流动的有意义屏障的观念。这不是说国境已经无关紧要，相反，许多工具（比如其中最突出的：保密、签证和护照以及出口管制）已经被民族国家用来保护其经济竞争力、国家安全、公民的国家认同——当然也包括由国家创新体制生产的知识。（Shu分享更多搜索'雅书）

对政府秘密史以及科学技术秘密史的介绍，请参看Peter Galison，“Removing Knowledge，” Critical Inquiry 31，no. 1（2004）：229-243；Peter Galison，“Secrecy in Three Acts，” Social Research 77（2010）：941-974；Timothy L. Ericson，“Building Our Own ‘Iron Curtain’：The Emergence of Secrecy in American Government，” American Archivist 68，no. 1（2005）：18-52；Harold C. Relyea，“Government Secrecy：Policy Depths and Dimensions，” Government Information Quarterly 20（2003）：395-418；Michael Aaron Dennis，“Secrecy and Science Revisited：From Politics to Historical Practice and Back，” in Secrecy and Knowledge Production，ed. Judith Reppy，Cornell University Peace Studies Program，Occasional Paper 23（Ithaca，NY：Cornell University Peace Studies Program，1999），1-16；Sissela Bok，“Secrecy and Openness in Science：Ethical Considerations，” Science，Technology，and Human Values 7，no. 38（1982）：32-41；Jonathan Felbinger and Julia Reppy，“Classifying Knowledge，Creating Secrets：Government Policy for Dual-Use Technology，” in Government Secrecy，ed. Susan Maret （Bingley，UK：emerald Group，2011），277-299；Alex Wellerstein，“Knowledge and the Bomb：Nuclear Secrecy in the United States，1939-2008” （PhD diss.，Harvard University，2010）；Harold C. Relyea，“Information，secrecy，and Atomic Energy，” NYU Review of Law and Social Change 10，no. 2（1980/81）：265-286。
20世纪40年代起，美国政府就对知识传播执行了各种各样的管制，把察觉到的种种信息的危险性演化成了一套有关接触（access）和传播（transmission）的分层监管体系。保密是最有名的，也是被研究得最广泛的用来管制知识分享的工具。
保密分级机构用国籍、政治忠诚和“需要知道”的标准管制了（而且仍然在管制）信息的交流。一个复杂且区别对待的体系，把对信息的管制纳入对人的控制——限制本国人和那些通过了忠诚审查的侨民交流，减少在美国境内外和外国人、外国机构交流，禁止知识传播的关键标准是看它能否到达境外的敌人之手，能否伤害美国。

Craig Robertson，“The Documentary Regime of Verification：The Emergence of the U.S. Passport and the Archival Problematization of Identity，” Cultural Studies 23，no. 3（2009）：329-354. 还可参看：“Typology of Papers” presented by John Torpey，The Invention of the Passport：Surveillance，Citizenship and the Stated（Cambridge：Cambridge University Press，2000），158-167.Eric Neumayer，“Unequal Access to Foreign Spaces：How States Use Visa Restrictions to Regulate Mobility in a Globalised World，” Global Migration Perspectives 43（2005），accessed Apr. 7. 2018.
一战以来对人员流动的监管（在美国二战以来更是如此）、护照和签证已经成了现代边境监管的重中之重。像分级加密一样，它们是一个“记录机构”，监管着民族国家人员的进出。
事实上，一系列广泛的经常修正的复杂签证标准，形成了详细的决策系统，决定谁可以进入国门，谁应该被拒于国门之外。

Harold J. Berman and John R. Garson，“United States Export Controls — Past，Present，and Future，” Columbia Law Review 67，no. 5（1967）：791-890；Michael Mastanduno，“Trade as a Strategic Weapon：American and Alliance Export Control Policy in the Early Postwar Period，” International Organization 42，no. 1（1988）：121-150；Alan P. Dobsom “The Changing Goals of the U.S. Cold War Strategic Embargo，” Journal of Cold War Studies 21，no. 1（2010）：98-119；Gernot Stenger，“The Development of American Export Control Legislation after World War II，” Wisconsin International Law Journal 6，no. 1（1987）：1-42.
最后，对于“物”的流动——流动范围从商品到步枪和高科技的武器装备，从机械工具到复杂的生产系统，20世纪40年代以来，美国建立了令人难以置信的、复杂的出口管制制度。这种制度建立在官方方法之上，该方法用详细的书面记录规定了什么是战略相关技术，并且追踪其在全球的流动。
“出口许可证”就是与签证、护照对等的监管文件，它们的作用是暂时打开边境闸门放行出口商品。而且出口管制不仅仅影响贸易，也影响被合法定义为未保密的“技术资料”的交流。保密是管制知识传播的一个工具，但绝不是唯一的工具。出口管制指向未保密技术资料的跨国流动，限制的不仅是印刷信息的流动，也包括无形的专门技术，为美国知识管制的努力增加了另一个层面。

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在冷战早期，护照是同样重要的，然而本篇论文聚焦签证。我在即将发表的一篇论文中讨论了护照控制的复杂历史：Mario Daniels，“Controlling Knowledge by Controlling People：Travel Restrictions of U.S. Scientists and National Security in the Early Cold War，” Diplomatic History。
本文认为，密切关注信息、物和人流动的官方工具不是彼此分离的管制系统。事实上它们是紧密地交织在一起并且相互补充的。为了展示这些制度的相互影响，我将分析签证的管理是如何和美国的出口管制制度直接而紧密地联系在一起的。
初看上去，它们似乎监管不同的东西。但实际上，凭借对出口管制的大范围扫描，这两套监管系统在针对科技知识的地方汇聚在一起。与出口管制相结合的签证管理并不是简单地针对可疑的外国人，从根本上说，它们针对的是“知识体”，即那些可能获取会损害美国利益的或正式或默会的敏感知识的人。

基本上，美国从过去到现在都有两套官方程序，用来决定一个外国人能否合法地进入美国。它把签证政策和出口管制的监管线索结合在一起。首先，出口管制的管理为是否颁发签证提供了以知识为基础的决定标准。其次，如果签证已经颁发，出口管制则被用来限制和管辖外国科学家在美国境内旅行时的知识获取活动。

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这种对官方做法的分析，在某种程度上纠正和丰富了至今仍然充斥于冷战文献中的故事情节。它把论证集中于未保密的敏感知识，超越了加利森（Galison）、丹尼斯（Dennis）、韦勒斯坦（Wellerstein）以及其他人的工作；它把注意力集中在二战后10年里对跨国流动的限制上，充实了已有的研究。当然，研究冷战的历史学家非常熟悉麦卡锡时期对外国共产主义者或左倾研究者的旅行限制。而且正如现在再度强调的，仅仅是政治忠诚和国家忠诚就足以作为拒绝为一个有可能访问美国的人办理签证的理由。但意识形态审查仅仅是旅行管制中的一个维度，还不一定是最重要的，因此历史编撰者把注意力放在意识形态上，特别是反共歧视的故事上（尽管它们是相关的、重要的），分散了对其他常常是更为平凡而日常的实际做法的关注。这些实际做法透露了给那些想进入美国的科学家、工程师和研究者办理签证的决定。因此，大部分学术文献忽略了，和执行签证管制结合在一起的出口管制是如何妨碍了那些头脑中和手中有着敏感知识的人们的交流的，这正是本章要填补的空隙。

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Mario Daniels and John Krige，“Beyond the Reach of Regulation？ ‘Basic’ and ‘Applied’ Research in Early Cold War America，” Technology and Culture，in press.
我们不要被互联世界的大量的知识传播所迷惑，认为出口管制对于签证的裁决只是次要的。因为，正如约翰·克里格和我在其他地方表明的，体现了“科学国际主义”的广阔而无监管的空间和出口管制制度是共同构建的。这种制度有意把某些种类的知识（尤其是基础科学）从政府管制中排除出去。
正是这种（以及其他）标准的官方应用，给那些来自非目标国家的学者留下了获取签证只不过是例行公事的印象。

有关“科学国际主义”的讨论，参见Joseph Manzione，“Amusing and Amazing and Practical and Military：The Legacy of Scientific Internationalism in American Foreign Policy，1945-1963，” Diplomatic History 24 no. 1（2000）：21-55；Geert J. Somsen，“A History of Universalism：Conceptions of the Internationality of Science from the Enlightenment to the Cold War，” Minerva 46（2008）：361-379；Patrick David Slaney，“Eugene Rabinowitch，the Bulletin of the Atomic Scientists and the Nature of Scientific Internationalism in the Early Cold War，” Historical Studies in the Natural Sciences 42，no. 2（2012）：114-142；William I. Hitchcock，“The Marshall Plan and the Creation of the West，” in The Cambridge History of the Cold War，ed. Melvyn P. Leffler and Odd Arne Westad，vol. （Cambridge：Cambridge University Press，2010），154-174。Melvyn P. Leffler，“The American Conception of National Security and the Beginnings of the Cold War，1945-48，” American Historical Review 89，no. 2（1984）：346-381.需要更大的图片，参见John Krige，American Hegemony and the Postwar Reconstruction of Science in Europe（Cambridge，MA：MIT Press，2006）。当然，这样的国家利益和科学国际主义之间的紧张关系并不完全是新出现的。参见Paul Forman，“Scientific Internationalism and the Weimar Physicists：The Ideology and Its Manipulation in Germany after World War I，” Isis 64，no. 2（1973）：150-180。John Krige，Sharing Knowledge，Shaping Europe：U.S. Technological Collaboration and Nonproliferation（Cambridge，MA：MIT Press，2016）.
确实，二战后美国的政策制订者把科学国际主义的观念转化为美国国家安全和外交政策的一种工具。
在冷战的思维定式中，国家安全并非止于美国的国家边界。这种观念的中心是国际秩序的建立，该秩序创造了“西方”作为对抗苏联扩张主义的堡垒。
这种构建西方联盟方案的一部分，就是分享科学技术知识，通过合作创新和技术转让增强经济实力与军事力量。
然而，尽管许多国际合作与美国利益息息相关，但是两者之间还是经常发生冲突。
由于美国自称为国际领导的角色，并且以为领先他国是其力量的坚实基础，所以它警惕地监视着什么知识可以分享，什么知识不能分享（不仅和敌人，甚至和盟友）。知识的交流，只要其支持美国的利益，就被允许；一旦其被认为威胁了美国的领先地位时，就会立即被叫停。
因此，美国一方面支持科学国际主义（并扩展到支持科学技术国际化），另一方面小心翼翼地确定其边界。出口管制和签证管理是在实践中强化这些限制的主要官方工具。

在这一章里，我不仅要表明，这种签证管理和出口管制条例之间极具创造性的相互影响是如何在实践中发挥效用的；更为重要的是，我还要提供签证和出口管制系统作为知识管理制度的官方史和智力史，把它们的发展置于20世纪40年代到60年代间逐渐变化的冷战背景之中。我的主要观点是，美国的国家安全局做出（并且仍然在做）决定，允许一位科学家或学者访问美国，不是基于单个科学家知道什么，而是——也是更为重要的——基于他或她可能从美国学到并带什么回到其祖国（还可参见克里格，第二章）。

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《麦卡伦法案》和“铀幕”：冷战早期的签证限制

Report of the Commission on Government Security Pursuant to Public Law 304，84th Congress，as Amended（Washington，DC：Government Printing Office，1957），467.RG 40，UD Entry 56，box I，Office of Strategic Information to Joint Operating Committee，Mar. 10，1955，National Archives and Records Administration （hereafter NARA），College Park，MD.Daniels，“Controlling Knowledge by Controlling People.”
20世纪40年代以来，美国想出国旅行的科学家要接受特别审查。审查不仅涉及他们的政治倾向，而且（甚至更为重要的是）涉及其潜在的可能在境外和他人分享的专业技术与知识。事实上，美国的物理学家和化学家是仅有的被挑选出来的群体，他们要接受由国务院护照管理部下属的安全与领事事务局进行的特别仔细的安全审查
——“审查他们对美国的忠诚，也要记住他们个人知道些什么”。
如果对一个科学家的政治信仰存在怀疑，如果他的知识似乎过于敏感，不宜分享到境外，国务院就可能拒绝给他颁发护照，或者颁发一个有限制的护照，只允许他到某些明确指定的目的地旅行。这种情况时常发生，毫不奇怪，主要针对有左派政治倾向的科学家。之后，20世纪50年代晚期，最高法院一系列的判决，逐渐建立起美国的“旅行公民权”观念。从此以后，拒绝颁发护照不再作为管制知识转移的工具。

Report of the Commission on Government Security，527-528.
相比之下，美国的签证政策并没有受到这些法律变化的影响。20世纪40年代晚期开始，签证已经日益成为国家安全的一般政策和制度反共边境规范的具体而强有力的工具。运用签证来反对某些政治群体的做法可以追溯到20世纪早期。1903年美国国会投票通过立法，拒绝“无政府主义者和相信或提倡用武力或暴力推翻”美国政府的人进入美国。这是最早的直接把移民和国家安全联系在一起的联邦立法。第一次世界大战期间，这种联系变得更为突出，这时美国破天荒地提出了入境必须要有签证的要求。1918年10月的《移民法案》（The Immigration Act of October 1918）及其在20世纪20年代的修正案，为后来的几十年，把针对无政府主义者、“从事破坏者”和其他“外国颠覆者”的内容纳入法律提供了依据。

Science and Foreign Relations：International Flow of Scientific and Technological Information，Department of State Publication 3860 （May 1950），78-79.Michael J. Ybarra，Washington Gone Crazy：Senator Pat McCarran and the Great American Communist Hunt（Hanover，NH：Streerforth Press，2004）.关于拒绝签证，参见1952年《移民和国籍法》（Immigration and Nationality Act of 1952）修订扩展的第212条，1950年《国内安全法案》（Internal Security Act of 1950）。两个版本都重印于Bulletin of the Atomic Scientists，no. 7（1952）：257-258。
二战之后，这一立法日益被用来防止共产主义者进入美国，在20世纪40年代晚期，它开始明显地影响美国和外国的科学交流。
随着朝鲜战争期间在甚嚣尘上的反共氛围中通过的、以替代1918年《移民法案》的两个《麦卡伦法案》（以其主要提案者——参议员帕特·麦卡伦[Pat McCarran，D-NV]命名）
的颁布，这些旅行限制变得更加突出。被正式称为《1950年内部安全法案》（《麦卡伦法案》）的新立法，和《1952年移民和国籍法案》（《麦卡伦-沃尔特法案》）一起，尤其拒绝了给共产主义者（广义范畴上）发放签证，因为这些人在美国被视为“不利于公共利益，或者说危害美国的利益和安全”。除了针对政治颠覆外，法案也直接针对破坏活动和间谍活动。

Victor F. Weisskopf，“Report on the Visa Situation，” Bulletin of the Atomic Scientists 8，no. 7（1952）：221-222，at 221.Edward Shils，“Editorial：America's Paper Curtain，” Bulletin of the Atomic Scientists 8，no. 7（1952）：210-217，at 212. 还可参见Who We Should Welcome：Report of the President's Commission on Immigration and Naturalization（Washington，DC：Government Printing Office，1953），67。
这些规定使国际科学界的生活变得复杂。美国科学家联合会在1952年就报告了“至少有50%想进入美国的外国科学家”遇到了签证拒签，或者签证申请被延误了4个月到1年不等。法国科学家受到了更为严重的影响：他们中70%—80%的人遇到了签证困难，主要是因为法国科学家中有大约70%是科学工作者协会的成员，这个协会被美国国家安全局定为“颠覆性”组织。美国科学家联盟收集到了大约60个案例信息，但是估计总共有3倍之多的科学家遭遇过签证困难。
学术会议异乎寻常地受到了这些签证困难的影响，1950年以来，有些科学组织开始计划在美国之外举行会议，以免外国同行遭遇签证手续的“尴尬”。

Who We Should Welcome，66；Weisskopf，“Report on the Visa Situation，” 222.克劳斯·福克斯（Klaus Fuchs），德国物理学家，曾经参与美国原子弹研制的曼哈顿计划，为苏联提供了英美研制原子弹的重要机密情报。（脚注为译者注，尾注为原文注，下同。——编者）艾伦·纳恩·梅（Alan Nunn May），英国物理学家，曾将曼哈顿计划的信息透露给苏联。布鲁诺·庞蒂科夫（Bruno Pontecorvo），意大利物理学家，被称为中微子“教父”。1950年叛逃到苏联。1995年俄罗斯杜布纳研究所设立了布鲁诺·庞蒂科夫奖（Bruno Pontecorvo Prize），以纪念他并表彰为基本粒子物理学做出重大贡献的科学家。Jessixa Wang，American Science in an Age of Anxiety：Scientists，Anticommunism，and the Cold War（Chapel Hill：University of North Carolina Press，1999）；David Kaiser，“The Atomic Secret in Red Hands？ American Suspicions of Theoretical Physicists during the Cold War，” Representations 90，no. 1（2005）：28-60；Lawrence Badash，“From Security Blanket to Security Risk：Scientists in the Decade after Hiroshima，” History and Technology 19，no. 3（2003）：241-256；Gregg Herken，“‘A Most Deadly Illusion’：The Atomic Secret and American Nuclear Weapons Policy，1945-1950，” Pacific Historical Review 49，no. 1（1980）：51-76；Simone Turchetti，The Pontecorvo Affair：A Cold War Defection and Nuclear Physics（Chicago：University of Chicago Press，2012）；Frank Close，Half-Life：The Divided Life of Bruno Pontecorvo，Physicist or Spy（New York：Basic Books，2015）；Robert Chadwell Williams，Klaus Fuchs：Atom Spy（Cambridge，MA：Harvard University Press，1987）.
甚至商人、记者、艺术家以及（对我们的讨论也是有意义的）技术辅助队伍的成员也感受到了更为严格的签证政策的影响，但是没有哪个职业群体受到签证限制的影响有像科学家那么多。
这是一种深度怀疑的表达——针对科学家的深度怀疑，它是冷战早期在美国政府和公众中发展起来的。关于科学家在战后政治中所起作用的看法是极度矛盾的：一方面，科学共同体通过其在二战中的成就（特别是原子弹的研制）赢得了巨大的声望；另一方面，许多科学家却持有左派政治倾向，公开提倡“科学国际主义”的观念。许多批评者在此看到了某种迹象，这些迹象，往好里说，是危险的政治暧昧；往差里说，是和冷战时主流意识形态格格不入的忠诚分裂。科学家研发出强大的武器，加强了美国的国家安全——但是能否相信他们会保守国家军事秘密？广泛宣传的原子间谍案——涉及科学家如克劳斯·福克斯
和艾伦·纳恩·梅
，使这些担心变得更加突出，正如1950年核物理学家布鲁诺·庞泰科尔沃
神秘地逃往苏联那样。

有关这个“间谍范式”的概念和历史，参看Katherine S. Sibley，“Soviet Military-Industrial Espionage in the United States and the Emergence of an Espionage Paradigm in US-Soviet Relations，1941-45，” American Communist History 2，no. 1（2003）：21-61.
确实，间谍活动成了主要的透镜之一，通过这些透镜美国国家安全人员察觉到了科学交流的危险。“间谍活动”这个术语成了高度情绪化的政治暗号，被用来描述所有形式的、不受法律制约的安全-敏感信息的分享，成了塑造对知识传播的威力和危险的认知上的一种智识范式。

RG 40，UD Entry 56，box 2，Director of Office of Defense Mobilization to Secretary of Commerce，Dec. 10，1954，attachment “Control of Visits to Industrial Facilities in the Interest of Internal Security，” NARA.1946年3月5日，英国前首相温斯顿·丘吉尔在美国富尔顿城威斯敏斯特学院的演说中，首次公开指责苏联和东欧社会主义国家是“用铁幕笼罩起来”的国家。此后，西方国家用“铁幕国家”来称呼当时的社会主义国家。联邦调查局，Soviet Intelligence Travel and Entry Techniques，Apr. 1953，i-iii. V，1-2，22-23. 即使联邦调查局聚焦于苏联公民，但它利用出生于英国的艾伦·纳恩·梅就是一个例子。CREST files，CIA-RDP65-0076R000400080001-9，NARA.
和我们所知的美国护照政策相反，我们还不清楚在20世纪40年代和50年代早期，美国签证的实践在什么程度上建成了形式化的机制，来应对自己所不希望的知识转移的危险。但非常可能的是，某些措施已经到位。例如，由国防动员办公室颁发的题为“为了国内安全对参观工业设施的管制”的指导意见，告知其读者，“政府正努力通过签证、移民和入籍以及相关手续，把背景表明为可能从事间谍活动、颠覆活动或者其他对美国国家安全产生威胁活动的外国人拒于国门之外”。
同样，美国联邦调查局也把对所有铁幕国家
公民的签证限制以及对美国共产主义者的护照拒发，称为是对苏联间谍活动的反制措施。它把所有苏联的旅行者（明确地包括科学家和学者）看成由苏联间谍机构派遣的特务，他们身负特殊的情报收集任务，包括科学和工业的间谍活动。

希尔斯，“Editorial：America's Paper Curtain，” 213。希尔斯沿此思路还写道，“科学转化为对国防具有关键重要性的领域，从而把居高临下的不信任转变为主动骚扰的怀疑——这一点最近被福克斯（Fuchs）、纳恩·梅和庞泰科尔沃（Pontecorvo）的案件夸大和加重”（同上）。在冷战早期，这个术语也被用来批评散播政府秘密。在此语境中，“纸幕”被用于美国政府和人民之间。Availability of Information from Federal Departments and Agencies：Twenty-fifth Intermediate Report of House Committee on Government Operations（Washington，DC：Government Printing Office，1956），3.Whom We Should Welcome，67.Wellerstein，“Knowledge and the Bomb.”
科学界清楚地感觉到了这种反间谍法的影响。在一份被广泛阅读的《原子科学家公报》（Bulletin of the Atomic Scientists）的特刊中，有一篇关于签证限制对科学界影响的文章，作者爱德华·希尔斯（Edward Shils）描述了在执行《麦卡伦法案》的过程中，“某些研究领域（如核物理学、电子学和其他领域）的科学家会特别受怀疑。最近某些美国签证政策的受害者……谈到了当领事官员发现签证申请者是位物理学家时，他们表现得如何惊慌失措”。1951年在芝加哥大学举行的一场关于核物理学的国际研讨会也遭遇了签证问题。这些问题在希尔斯看来，“只不过是以下这种矛盾信念的又一例证：既相信科学知识具有最高重要性，又极度害怕科学家，将其视为这种关键知识的不可靠的、不可信任的载体”
。希尔斯把美国国务院在交流道路上设置的签证和护照障碍称为“纸幕”（Paper Curtain）。
英国和法国科学家对监管的知识重点掌握得更好，他们称之为“铀幕”（Uranium Curtain），
暗示了签证政策和原子能法案的信息管制制度之间的联系。

Shils，“Editorial：America's Paper Curtain，” 212-213. 要参考解密信息，也可参看同上p.211；John Toll，“Scientists Urge Lifting Travel Restrictions，” Bulletin of the Atomic Scientists 14，no. 8（1958）：326-328（有关拒发护照）；Victor F. Weisskopf，“Visas for Foreign Scientists，” Bulletin of the Atomic Scientists 10，no. 3（1954）：68-69，112，at 68。Weisskopf，“Report on the Visa Situation，” 222.
虽然《原子科学家公报》中的分析既清楚又尖锐，但是它们还有一个盲点。它们的作者一次又一次地反对说签证限制损害了未保密信息的交流。这些作者默默地接受了国家安全利益对保密的需要，谴责联邦监管条例混淆了公开领域和保密领域。由于存在大量的和未保密信息相关的科学交流，在希尔斯看来下面这些就是“显而易见的”：如果签证限制是“必要的话，那么说明我们采取的所有保护我们秘密研究和秘密设备的精心预防措施的效果，大概确实是非常差的。如果外国科学家能够突破所有的安全许可、保卫、保密等系统，来获取那些对他们保密的知识（如果他们想这么做的话）——这些系统就会是完全无效的”
。对希尔斯和他的同事来说，签证限制为保密信息的管制系统堵住了漏洞。他们没有看到的是，担心未保密信息有自由传播的危险是签证和出口管制政策的核心。当我们听到《公报》作者维克多·魏斯科普夫（Victor Weisskopf）描述国际科学共同体成员之间面对面交流的优势时，这一点变得惊人地清楚。他说：“关于创意的国际交流和讨论是不可或缺的，因为科学研究的细节从来不会写在实际的出版物中。人们常常发现，只有交谈才能透露出特殊的技巧或特殊的设计。外国科学家运用这些技巧或设计使其实验得以成功……关于‘发现’，这里有一个很长的清单，可以直接溯源到国际聚会。确实，某些发现可以直接运用于像雷达或原子弹之类的武器的生产。”

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Science and Foreign Relations，76. 因此，在同样简短的章节里，这个报告批评了签证管理、《1949年出口管制法案》和其他形式的对解密信息的控制（同上，pp. 76-85）。
这正是国家安全部门在警告随意交流创意和倡导旅行管制时试图要说明的重点。人员的接触是危险的，因为他们能够传递其他渠道不能传递的知识——以及，他们可能使美国军事技术领先时间缩短的革新。正是在此处，签证监管和出口管制不期而遇。正如1950年的一份有影响的美国国务院报告在批评监管影响非机密的科学信息流动时所描述的：“人员和信息的相互交流，是与加速科学创新思维密切相关的手段。”
究竟这种交流是有益还是有害，取决于一个人所采取的立场。

技术资料出口管制

RG 40，Entry UD 76，box 3，minutes of meeting of the U.S.S.R. Committee，State Department，2，Mar. 21，1946，NARA.这个概念在9·11后，作为“反对恐怖主义战争”中的有争议的法律工具被讨论：David E. Pozen，“The Mosaic Theory，National Security，and the Freedom of Information Act，” Yale Law Journal 115，no. 3（2005）：628-679；Jameel Jaffer，“The Mosaic Theory，” Social Research 77，no. 3（2010）：S. 873-882；Benjamin M. Ostrander，“The ‘Mosaic Theory’ and Fourth Amendment Law，” Notre Dame Law Review 86，no. 4（2011）：1733-1766；Orin S. Kerr，“The Mosaic Theory and the Fourth Amendment，” Michigan Law ReviewIII （2012）：311-354；Susan N. Herman，Taking Liberties：The War on Terror and the Erosion of American Democracy （Oxford：Oxford University Press，2011），128-129，140-141，202。
确实，人员的交流和信息的交流是密切相关的。因此在新兴的美国国家安全局的框架中，对科学家和工程师的旅行限制和对“技术资料”的出口管制制度是并肩发展的。当公众把大部分注意力放在备受瞩目的原子间谍活动和类似的保密军事信息的泄露上时，美国国家安全局也非常关注苏联从未保密的信息中得到了什么，因为这些信息在美国的开放社会中是可以自由获取的。二战一结束，美国安全机构惊讶地发现，苏联在系统地收集它可能获得以及可能对其科研和发展努力有帮助的每一本非保密书籍、科学杂志、出版专利、政府报告，等等。早在1946年3月，美国国务院苏联委员会的一位委员就警告说，苏联在“充分利用所有的美国技术信息。他们从美国所有可利用的资源中不加选择地收集这些信息，并送到苏联加以分析”
。美国国家安全机构是“拼图理论”（mosaic theory）的热心拥护者，他们强调，孤立无害的信息片段汇集起来可以成为重要的，甚至是在军事上有危险的技术信息。

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为了回应苏联收集信息的威胁，美国商务部和国防部组织了部门之间的工作小组和特别办公室。在20世纪40年代后期和整个50年代，他们都在讨论为了国家安全，如何才能管制未保密但又敏感的“技术资料”的传播，又不至于在不可接受的程度上伤害国际技术交流和民主自由。这些到目前为止被学术文献完全忽略的部门，构成了一个服务于美国制定一般（特别是出口管制）信息政策的重要情报交流中心。

通常，出口管制被理解为贸易政策的工具，应用于管理货物的交换——例如，作为对敌手进行经济制裁的工具。而且，针对技术转移的出口管制被广泛认为是防止大规模杀伤武器扩散的一个组成部分。

但是，这里另有一个中心目标。美国出口管制的目标是，对非常广泛的科学—技术知识的永久的、经常的、每日的监管。自从科学技术被成功地动员起来用于参与、打赢第二次世界大战以后，这种认识就成了国家安全机构的信条，即不间断地发明和利用技术（特别是尖端技术）已经成了军事强国以及与国家经济实力密切相关的基石。而且，美国的全球霸权依赖于其技术的优越性，依赖于其技术领先于任何其他国家。知识确实是力量，国家安全则是技术领先于时间的函数。

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为了保持领先地位，不仅美国在努力维持一种不断创新的文化，其官员也在非常小心地监视跨国知识的分享活动。他们知道，成功的技术转移不仅是一个学习过程，能使得接受者复制技术产品，而且被获取的知识还潜在地提升了吸收方的创新能力，帮助它赶上美国。因此，如果这个学习过程被认为会危害美国科学技术的优越从而危及美国的安全时，美国的出口管制制度就会刻意阻止，至少是减缓敌国以及同盟国的学习过程。

由于知识是出口管制的主要目标，对它们的管制范围迅速地超越了对实际货物的监管，扩展到包括“技术资料”在内的传播。这个术语包括所有种类的知识来源：手稿、蓝图、科学论文、统计数据、图像，以及知情人——他们的技术、创意和谈话。

从这个角度来看，出口管制和美国的保密体系有许多共同之处。它们在完全相同的时间（20世纪40年代和50年代）达到成熟。但是出口管制始于秘密终止之处，它们负责监管理论上可公开获取的未保密信息——如果被过于自由地分享，这些信息似乎会给予竞争者不适当的优势。而且和保密信息相比，出口管制不仅覆盖了由美国政府直接管制的知识，还包括所有种类的私人的智力产品。因此，出口管制制度在公开和保密之间开辟出了一个潜在的、非常广阔的灰色地带，而且模糊了国家和公民社会之间的界线。

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RG 40，Entry UD 76，box 2，Unclassified Technological Information Committee，minutes，2，10，Jan. 20，1947，HARA. 上面提到的美国国务院苏联委员会也提倡要“更多地利用签证管制”来“减缓美国技术流入苏联”。RG 40，Entry UD 76，box 3，minutes of meeting of the U.S.S.R. Committee，State Department，7，Mar. 21，1946，NARA.RG 40，Entry UD 59，box 8，Interdepartmental Committee on Industrial Security，“Basic Problems of Industrial Security，” 1-3. Oct. 14，1948，NARA.
1945年后，出口管制成了思考信息监管的关键概念。出版的论文成了仅次于机器和武器的监管产品。旅行的科学家和工程师被看成出口者，他们头脑中的宝贵知识则是涉及国家安全的财产，如果和非美国公民分享就需要接受监管。当第一个信息管制工作小组——未保密技术信息委员会在1947年1月第一次开会时，它在其他话题中讨论了“科学论文”“贸易和技术出版物的发行”，以及“知识通过科学家交流的传播”，用来作为“技术信息”“出口”的例子，“这些信息能够帮助并提高接受国的军事潜力”。
沿着相同的思路，后继的委员会——工业安全跨部门委员会（国家陆海空军协调委员会的一个部门），讨论了“未保密技术”的出口管制和相同背景下对作为“工业安全基本问题”的“技术出版物”和“科学家访问”的监管。关于旅行的科学家，该委员会在议程中问道：“为了限制外国和美国科学家在‘和平时期’的流动，护照和签证的条例是否要修改？……要用什么标准来确定哪些科学家可以自由流动，哪些科学家不能自由流动？”这个委员会非常清楚，这些问题有着潜在的重大影响。它自我批评道：“在‘和平时期’，这样的限制是否侵犯了公民权利？”“这样的限制是否会干扰美国的科学和技术的进步？”
受到威胁的是冷战中美国在技术和道德上的领导地位。知识保护关注的是必须与美国宪法的政治理想和原则取得平衡，这并非易事。

1949年《出口管制法案》第63款第7部分，第11章第3a部分声明：“总统可以禁止或缩减从美国出口的任何物品、材料或供应，包括技术资料。”“对知识出口的自愿管制，”Washington Post，Nov. II，1949，2；“‘自愿’计划禁止数据出口，”New York Times，Nov. II，1949，II；商务部“计划控制高端技术资料出口，”Foreign Commerce Weekly 37，no. 9（Nov. 28，1949）：43；Department of Commerce，Export Control and Allocation Powers：Ninth Quarterly Report to the President，the Senate and House of Representatives（Washington，DC：Government Printing Office，1949），3.Department of Commerce，Export Control and Allocation Powers：fifteenth Quarterly Report（Washington，DC：Government Printing Office，1951），1.
由于这些疑虑，美国政府起初并没有彻底对技术资料的出口执行管制，甚至1949年的《出口管制法案》（Export Control Act）也为这类监管给出了一个宽松的法令基础。
为了避免留下把出口管制用作不民主的审查工具的印象，杜鲁门政府选择了“一个自愿管制非秘密技术资料（向国外的传播可能会危害国家安全）出口的计划”。这个计划请求商界和科学界合作，要求他们在与外国公司或同行分享和“先进技术”相关的信息前，咨询美国商业部。
这个呼吁被广泛地忽视，但是朝鲜战争的爆发，为1951年3月1日对出口到苏联的资料实施强制管制提供了机会。

Export Regulations，Part 385：Exportations of Technical Data，Federal Register 19，no. 253（Dec. 31，1954）：9384-9386，at 9384 （§385.Ia）（emphasis added）.RG 40，UD 56，box I，Executive Order 1050I，Nov. 5，1953，“为了美国国防利益保护官方信息”，NARA；Atomic Energy Act of 1954，68 Stat. 919。
这些条例在战争结束时并未撤消，相反，在1955年它们还扩展了，扩大到包括对那些被认为在政治上对美国友好的国家的资料出口。可供“监管”应用的定义非常宽泛。可管制的“技术资料”被理解为“任何专业的、科学的和技术的信息，包括任何模型、设计、照片、底片、文件及其他物品和材料，涉及计划、说明书以及可以用于或修改后用于生产、制造和仿制某些物品和材料的（包括对任何过程、综合和操作的）任何种类的描述和技术信息。”
这里指的是未保密的、未出版的信息。对于保密资料另有一系列的条例，其基础为1953年的《10501号执行令》（Executive Order 10501）和1954年的《原子能法案》。

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Export Regulations，Part 385：Exportations of Technical Data，9384 （§385.Ia）.Export Regulations，Part 385：Exportations of Technical Data，9385 （§385.4d vi）.
对于什么构成了“出口”的定义也非常宽泛。对政府来说，出口就是“任何形式的技术资料的发布，以用于美国之外（加拿大除外）……包括实际地运出美国，以及在美国为某些具有相关知识的，并愿意把这些资料带出美国的人士提供资料”
。出口的例子包括“蓝图、说明书、技术援助合同、制造协议、专利许可协议、指南和培训材料、外国人员的培训、美国派出国外人员的个人传递，等等”。
显然，这对于进出美国的旅行者有着非常大的影响——无论他们是商人、科学家还是工程师。如果从字面意义来看这些监管，它意味着广泛的商业和科学交流将会潜在地受到政府的监管。

RG 40，Entry UD 59，box 3，美国工程教育协会工程大学研究委员会，“向美国商务部建议免除对学院和大学的技术资料出口管制”，Feb. 23，1955，NARA。
在对资料管制监管的抗议信中，美国工程教育学会的工程高校研究委员会清楚地说明了，这些监管对美国大学的日常活动可能造成的严重后果。这个协会表明，在高等院校进行的许多教学和研究是基于未出版的材料的，因此属于新管制条例的管辖范围。确实，几乎每一种科学交流都需要政府批准；和之后有可能出国的同事的每一次谈话都是一种出口。不仅每一个外国学者、每一个参加会议的外国访问者，而且每一个出国介绍其研究成果的美国人都是出口者。乃至每一封给同行的信，每一个和外国机构签订的合同都有可能被怀疑是出口，必须得到政府的批准。换句话说，对技术资料出口的管制，如果有意识坚持的话，就会“要求学院和大学在科学和工程方面的教学和科研的整个计划，在‘商业秘密’的条件下进行……无法想象对美国的高等教育、对美国的国际关系，会有比这更大的伤害”。因此，工程师们要求商业部免除高等院校受到的资料出口的管制。

RG 40，Entry UD 59，box 3，Department of Commerce press release，Apr. 16，1955，NARA.RG 40，Entry UD 59，box 3，Department of Commerce press release，Apr. 16，1955，NARA.
从表面上看，这个抗议是成功的，1955年4月美国对出口监管条例进行了修订，明确排除了“学术机构和学术实验室的教育指导”。而且，他们的规定免去了对“与设计、生产及用于工业流程的、不是直接和密切相关的科学信息传播（的监管）。因此，免于监管的信息包括通信和参加会议”
。这是一种努力，把无害的、甚至令人向往的科学知识交流和危险的“泄露”区别开来，后者让不友好的国家了解到美国具有战略意义的发展。

定义问题，参见Frank E. Samuel，“Technical Data Export Regulations，” Harvard International Law Club Journal 6，no. 2（1965）：125-165，esp. 135-136；J. N. Behrman，“U.S. Government Controls over Export of Technical Data，” Patent，Trademark，and Copyright Journal of Research and Education 8（1964）：303-315，esp. 304-305。
但尽管已经有了这些修订，抗议信中提到的许多基本问题并未解决。在实践中，“教育”信息和技术资料之间究竟有什么区别？在什么程度上科学知识和“工业流程……密切相关”？
考虑到“知识”定义的复杂性，这种一次又一次让美国学界非常头痛的定义的模糊是不可避免的。而且，灵活的定义为经常改变监管条例提供了方便，可以应对和敌人之间关系的变化和技术的变化。因此避免僵化是使得监视和管制科技信息国际交流的工具高效运转的关键。当美国开始和苏联小心地交流时，这一点变得格外重要。

警惕苏联人：监管来访的敌人

管理和敌人的科技交流向管理者提出了挑战，这导致在技术资料出口和旅行管制政策之间形成了越发强烈并且日益正规的联系。当美国警惕地打开其边境时，它也加强了官方对人员和信息流动的管制。

关于东西方的交流项目史，参看Yale Richmond，U.S.-Soviet Cultural Exchanges：Who Wins？ （Boulder，CO：Westview Press，1978）；Yale Richmond，Cultural Exchange and the Cold War：Raising the Iron Curtain（University Park：Pennsylvania State University Press，2003）；Glenn E. Schweitzer，Scientists，Engineers，and Two-Track Diplomacy：Half a century U.S.-Russian Interacademy Cooperation（Washington，DC：National Academy Press，2004）：Robert F. Byrnes，Soviet-American Academic Exchanges，1958-1975 （Bloomington：Indiana University Press，1976）；Herbert Kupferberg，The Raised Curtain：Report of the Twentieth Century Fund Task Force on Soviet-American Scholarly and Cultural Exchanges（New York：Twentieth Century Fund，1977）。有关和平利用原子能会议，参见John Krige，“Atoms for Peace，Scientific Internationalism，and Scientific Intelligence，” Osiris 21，no. 1（2006）：161-181。有关交流关系的一般发展，以及《5607号指令》的重印及相应的政策声明，参见Richmond，U.S.-Soviet Cultural Exchanges，I-9，I33-I37。
1953年斯大林去世，在之后的年代里，美国和苏联之间的政治、科学和文化关系以惊人的速度变得越来越紧密。冷战的坚冰消融的里程碑，是1955年在日内瓦举行的四强会议、几周后在同一城市举行的和平利用原子能会议和国家安全委员会在1956年6月颁布的《5607号指令》（NSC 5607）。这个指令为以后约20年时间的东西方交流确立了框架。与《5607号指令》同时的政策清楚地表明，交流被认为是一种通过接触西方价值观瓦解苏联的工具，并进一步可以在两个世界秩序的对峙中削弱共产主义的实力。美国和苏联之间的第一个交流协议是在1958年1月27日的谈判高峰时签署的，这场谈判仅仅始于几个月前——1957年的秋季。

NSC 5607，in U.S.-Soviet Cultural Exchanges，134.
为了有益于双方，旅行和出口监管条例需要修改，让更多的苏联人访问美国，以允许有关科学和技术的对话。与此同时，来自苏联的访问者也带来了安全风险。因此，《5607号指令》指示“国务卿和总检察长在关于允许苏联及其卫星国人员进入美国方面继续合作，以形成恰当的安全措施”。
现有的出口和旅行监管大概是这些安全措施中最重要的，也是防止过度开放的屏障。过度开放可能给美国的知识带来风险，给来访的敌人带去战略优势。对国家安全官员的挑战就是要在利益交流和安全忧虑之间找到恰当的平衡。这个过程的主要角色是国务院和商务部，这两个部门逐渐为以下工作铺平了道路：把旅行和出口管制与美苏间的第一个交流协议的谈判更紧密地协调起来。

RG 489，A 1 Entry 1，box 7，John C. Borton （Department of Commerce）to Henry Kearns （Department of State），“Change in Export Control Regulations to Facilitate Visits to U.S. Plants under East-West Contacts Program，” Dec. 20，1957，NARA.RG 489，A 1 Entry 1，box 7，Loring E. Nacy （Commerce）to Henry Kearns （State），“Visits by Soviet Bloc Nationals to U.S. Plants under the East-West Contacts Program，” Nov. 14，1957，with attachment “Proposed Amendment to P.D. 1192，” and draft letter，Secretary of Commerce to Secretary of State，Nov. 15，1957，with attachment “Proposed Amendment to P.D. 1192” （a different version），NARA. 商务部需要签证申请信息以履行其出口管制责任，参看RG 489，A 1 Entry 1，box 7，report meeting held by representatives of State and Commerce on Oct. 14，1957，NARA。
1957年11月，“为了消除（来自美国商务部的技术资料监管）”
，对实施即将到来的《东西方接触计划》（East-West Contacts Program）的可能的障碍，商务部和国务院的官员们开会讨论了该计划赞助的“参观美国工厂”的问题。国务院提出了对官方批准交流的来访者免去资料监管的想法，对外贸易局（负责贸易出口管制）局长劳瑞·那西（Loring E. Nacy）则提出了反对意见，并警告了完全放弃资料管制的危险——他担心该局根据现有政策不允许苏联集团接触的那些资料会在这个计划内的参观中泄露出去。

RG 489，A 1 Entry 1，box 7，Borton to Kearns，“Change in Export Control Regulations to Facilitate Visits to U.S. Plants under East-west Contacts Program，” Dec. 20，1957，NARA.
1957年12月，在美国国务院和商务部的协商中达成了一份协议。关于技术资料的出口管制监管条例做出了修改，其中有一段话，明确地针对“出于一般考察和销售协商目的，对美国的工厂、实验室和设备的参观，以及由私人或政府赞助的交流访问”，如果不向参观者“提供详细的解释、工程图纸或模型——因为这些知识可能构成参观者仿制产品、设计的基础”，它们就可以免受监管。这意味着，只有一般信息和基础科学可以无需批准就分享，而与此相对地，关于应用的、先进的技术资料的交流还是需要批准的。对国务院来说，这个方案似乎是一个可行的妥协，即“不愿意就撤消对来访者的技术资料管制承担全部责任”；但实际上，它是把实施资料管制的重担推给了企业，在实践中，主办公司必须在基础的、应用的、无害的信息和危险的信息之间划定界线。
因此，技术交流的出口管制，事实上依赖于美国企业的自我审查，依赖于贸易保密。

RG 489，A 1 Entry 1，box 7，Statement Meyer （Commerce），“Our Position re：Enforcement of the Export Control program on Unclassified Technical Data as It Relates to the EAST/West Exchange Program and Industrial Conferences and Trade Shows，” Nov. 21，1960，NARA.RG 489，A 1 Entry 1，box 7，Frank Sheaffer （Commerce）to F. D. Hockersmith （commerce），Jan. II，1961，and draft letter to the International Conference of the American Nuclear Society and the International Conference on Strong Magnetic Fields at MIT，May 15，1961，NARA.
这种策略的一个主要目标就是提醒私人企业注意其义务，认真对待技术资料的管制监管条例，特别是因为一直到20世纪60年代后期，“全美国的企业普遍对此缺乏意识”这一问题仍然在“困扰着”商务部。
相同的条例适用于学术和工业会议、研讨会、商品交易会和贸易展览会。即使有些人怀疑在这样的活动中是否会发生重大的技术转移，以及商务部希望避免给人留下审查的印象，但它（商务部）还是起草了一封标准信函发给会议组织者，告诉他们口头和书面的介绍均在美国出口管制的范围之内。

RG 489，A 1 Entry 1，box 7，Nacy to Kearns，“Visits by Soviet Bloc Nationals to U.S. Plants under the East-West Contacts Program，” Nov. 14，1957，NARA. Quotation in draft letter，Secretary of Commerce to Secretary of State，Nov. 15，1957.
所有这些上述措施都是针对已经进入美国的苏联来访者。1957年，劳瑞·那西也提倡在实际成行前检查交流方案和访问者的行程。这种机制已经可行了：可以由情报交流咨询委员会常务委员会来检查进入美国的行前申请。商务部也希望成为其中一员：为了在出口管制监管中做出应有贡献，为了“在可能的技术流失上发出商务部的声音”
。

[CIA] Informal History：Intelligence Involvement in the East-West Exchanges Program [ca. 1974]，3，accessed Jan. 15，2017，Standing Committee on Exchanges，July 16，1956，accessed Jan. 15，2017.Director of Central Intelligence Directive no. 2/6，Committee on Exchanges （Coordination and Exploitation of East-West Exchange Program），Apr. 3，1963 （showing the redactions of the version of 1959），attachment to United States Intelligence Board memorandum，“Proposed Amendments to Director or Central Intelligence Directives，” Apr. 3，1963，accessed Jan. 15，2017.IAC Standing Committee on Exchanges，First Semi-annual Report，Oct. 4，1956 （quotation on p. I），CREST files，CIA-RDP61-00459R000300050005-3，NARA. 科学交流和科学情报之间的密切联系，还可参看Krige，“Atoms for Peace. From a CIA perspective，see Guy E. Coriden，“The Intelligence Hand in East-West Exchange Visits，” Studies in Intelligence 2，no. 3（1958）：63-70；CREST files，CIA-RDP7803921A000300210001-1，NARA。
1956年2月——在日内瓦召开峰会与和平利用原子能会议的几个月之后，甚至在《5607号指令》颁布之前，交流常务委员会成立了。委员会主席威廉·邦迪（William Bundy）和执行秘书盖伊·科里登（Guy Coriden）来自中央情报局，其他成员来自国务院、陆军、海军、空军、参谋长联席会议和原子能委员会。
委员会成立的主要目的是建议国务院关注交流计划的“所有情报的方方面面”，“考虑情报和技术两方面的得失，从情报的角度评估可能的净收益”。
因此委员会有着防卫和进攻的作用，不仅试图限制来自铁幕国家的来访者学习美国技术，也把对铁幕国家的访问视为为美国收集情报的使命。为达此目的，前往东方的旅行者出行前要接受指令，回来后要汇报其活动行程，“从东西方代表团的交流中获得最大化的情报产出”是其公开宣称的目标。交流计划的风险和收益要相互权衡。

Secretary of Commerce Lewis L. Strauss to Allen Dulles，June II，1959，and Strauss to Secretary of State，May 8，1959，with attachment “Suggestions for Modifying Present Procedures for Implementation of the East-West Exchange Program” （quotation in the attachment），accessed Jan. 15，2017.
1959年7月，在提醒中央情报局局长艾伦·杜勒斯（Allen Dulles）和国务卿克里斯蒂安·赫特（Christian Herter）有必要监视东西方交流中的资料出口监管之后，商务部最终成了交流委员会的一部分。商务部声称，这不是它唯一的而是“主要的责任，即在技术/工业领域（包括旅行团在美国的行程中）开展任何经批准的交流活动时，确保美国行业必要的合作”
。

IAC Standing Committee on Exchanges，First Semi-annual Report，Oct. 4，1956，appendix A.IAC Standing Committee on Exchanges，Third Semi-annual Report，p.4，Feb. II，1958，and annex A to this report：“Interim Evaluation of the Intelligence Aspects of the East-West Exchange Program，” 5，Feb. II，1958，CREST files，CIA-RDP61-00549R000300050002-6，NARA.
交流委员会系统地筛查了来自苏联、东欧和美国（包括美国企业）的交流计划提案，评估其情报价值和风险。在1956年3月和9月之间，它已经筛查了35项交流提案，其中有6项，该委员会建议国务院不要批准实施。
然而委员会一开始主要关注的还是工业交流，随着1958年1月的交流协议，科学才进入其视野。

James McGrath，“The Scientific and Cultural Exchange，” Studies in Intelligence 7，no. 1（1963）：25-30，at 27-28；CREST files，CIA-RDP78T03194A000200010001-2，NARA.RG 489，A 1 Entry 1，box 1，Ralph Jones，Department of State，Soviet and Eastern European Exchanges Staff，to IBM，Feb. 21，1963，NARA. A similar letter mentions the involvement of the Department of Defense in making decisions about exchanges：RG 489，A 1 Entry 1，box 4，Frank G. Siscoe，director，Soviet and Eastern European Exchanges Staff，to the president of the System Development Corporation，Mar. 29，1963，NARA.Daniels and Krige，Technology and Culture.McGrath，“Scientific and Cultural Exchange，” 30.
一个来自中央情报局的杂志——《情报研究》（Studies in Intelligence，1962）的相关例子，表明了国务院和情报界的这些筛查机制在实际中的效果。那一年，苏联提出了在计算机科学和技术领域的不同交流方案。苏联科学院计算中心主任就纽约大学计算中心接受两位苏联学者进行两个月的访问展开游说：一位苏联学者要求参加在洛杉矶举行的西部联席计算机大会；伊利诺伊大学被要求接待一位计算机技术的学者。苏联驻美国大使馆避开美国国务院，去和美国国际商业机器公司接触，询问能否派一个苏联教育交流代表团到位于罗切斯特的国际商业机器公司总部访问。一位由美国学术团体协会赞助的交流访问学者（据说与苏联情报部门有联系）要求批准其旅行计划，让他去学习计算机技术在经济规划领域的应用。“但是需要国务院针对苏联人来分别处理这些提议——在政府内部，它们被视为苏联的有计划的努力：为了获取其所需的关于美国自动化和计算机技术研究的各种方面的信息。”在情报界（当然包括交流委员会）评估之后，国务院拒绝了其中三项提议，对想去伊利诺伊大学的学者不予理睬，把美国学术团体联合会的客人的旅行计划限制于仅仅从事未保密研究的大学。
而下一年对国际商业机器公司设备的类似的交流访问则被认为是可以接受的，条件是国际商业机器公司肯定其能保护好所承包的政府的保密工程并遵守技术资料出口监管条例，
对于基础科学的求助，为作出判断提供了所需的政治工具。
一位分析家写道，这些行动的目的就是要“把我们的来访者与应用研究及其开发隔离开来，把他们的探索限制在基础科学上”，因为“几乎任何科学和工业领域都可能和战争、武器相关”。

结论：签证和出口管制

签证和出口管制制度不仅仅是研究冷战的历史学家的兴趣所在。有一条粗壮结实的延续线，从20世纪40年代一直延伸到现在。正如本章里所描述的，这种双管齐下制度的基本结构在冷战时期头20年里就已落实到位，并且在二十世纪七八十年代几乎没有改变。然而到了20世纪90年代后期，2001年9月11日之后，冷战时期久经考验的管制、监视和审查机制出现了变本加厉的复苏，再一次影响了科学家和学者的全球流动。今日，和上述分析非常相似的制度在日常基础上影响了跨国的科学交流，已经成为国土安全部的一部分。

关于9·11之后有关科学、技术和国家安全的当前争论的介绍，参看National Research Council，Science and Security in a Post 9/11 World：A Report Based on Regional Discussion between the Science and Security Communities（Washington，DC：National Academy Press，2007）。
国家安全关心的两条线——对恐怖主义的担忧和对作为经济、军事竞争者的中国的崛起的担忧——在冷战结束后的10年里汇聚到了一起。它们的公分母是担心把敏感知识透露给敌人，敌人则可能运用它以军事武器、经济竞争力或恐怖主义袭击（例如，用类似炭疽杆菌生物制剂）的形式来对付美国。

Government Accountability Office，Border Security：Streamlined Visas Mantis program Has Lowered Burden on Foreign Science Students and Scholars，but Further Refinements Needed，5-7，Feb. 2005，accessed Jan. 27.
20世纪90年代后期，有关方面制定了几个计划来更为密切关注进入美国的国际学者和学生，这些计划令人想起冷战时期的签证和出口管制相结合的制度。美国国务院建立起被称为“签证螳螂检查机制”（Visas Mantis）的特殊的筛查过程，用于对付某些来自目标国家的具有科学和工程背景的签证申请者，并根据出口管制监管条例起草的《技术警惕清单》（Technology Alert List）（仿照20世纪70年代的类似的清单），列举了被认为对国家安全特别敏感的技术。在此基础上，美国国务院与情报界合作，评估来访者在美国的教育和研究机构可能学到的知识的风险。如果风险过高，就不会颁给来访者签证。2004年，根据“签证螳螂检查机制”，两万名学者和学生受到了筛查，其中大约有2%的签证申请被拒绝。

Deemed Export Advisory Committee. The Deemed Export Rule in the Era of Globalization：Report to the Secretary of Commerce（“Augustine Report”），Dec. 20，2007，accessed Jan. 27，2017；John Krige，“National Security and Academia：Regulating the International Circulation of Knowledge，” Bulletin of the Atomic Scientists 70，no. 2（2014）：42-52；Benjamin Carter Findley，“Revisions to the United States Deemed-Export Regulations：Implications for Universities，University Research，and Foreign Faculty，Staff，and Students，” Wisconsin Law Review，2006，1223-1274.Daniel Golden，“Why the Professor Went to Jail：Is John Reece Roth a Martyr to Academic Freedom or a Traitor？，” Bloomsburg Business Week，Nov. 1，2012，accessed Jan. 27，2017.
与此同时，美国商务部和国务院开始实施更为严格的资料出口管制监管条例，从而限制了学者和学生在签证颁发之后的活动。美国境内技术-科学资料的口头、视觉、书面交流现在都被称为“视同出口”（deemed export），对此已经有了一系列的监管条例，当大学和研究实验室与外国有交流关系时，就必须考虑这些条例；尽管也有激烈的批评，反对条例对国际科学关系的令人窒息的影响。
如果大学及其教职工没有严格执行这些监管条例，后果是十分严重的，这种后果戏剧性地展现在约翰·里斯·罗斯（John Reece Roth）教授的案件中。2008年，72岁的田纳西大学教授约翰·里斯·罗斯在肯塔基被判处4年监禁，指控的理由是他无视《国际武器贸易条例》（International Traffic in Arms Regulations）（国务院关于武器技术的监管条例），让来自中国和伊朗的研究生参与其未保密的研究（参见本书第二章）。

Alison Jackson Tabor，“it's Not Just a Database：SEVIS，the Federal Monitoring of International Graduate Students Post 9/11” （PhD diss.，University of Kentucky，2008）；Julie Farnam，U.S. Immigration Laws under the Threat of Terrorism（New York：Algora，2005），97-129.参见美国国土安全部负责边境与运输安全的阿萨·哈钦森的报告：The Conflict between Science and Security in Visa Policy：Status and Next Steps，众议院科学委员会听证会（Washington，DC：Government Printing office，2004），59.Inspector Generals of Departments of Departments of Commerce，Defense，Energy，Homeland Security，State，and the CIA，Interagency Review of Foreign National Access to Export-Controlled Technology in the United States，vol. I，22，Apr. 2004，Jan. 27，2017获取.相似的有Government Accountability Office，Export Controls：Agencies Should Assess Vulnerabilities and Improve Guidance for Protecting Export-Controlled Information at Universities，18-19，Dec. 2007，Jan. 27，2017获取.
最后，9·11之后的世界里，每一个外国学生和交流学者的流动及教育活动都被记录在中央数据库——“学生和交流访问学者信息系统”中，这些信息由大学填写。
例如，如果一个外国学生决定要转专业——从科学技术史转到核物理学或生物医学，他所就读的学校就要报告给国土安全部。
然而，显然这个系统不是用于“签证螳螂检查机制”和实施“视同出口”的监管条例的；与机构间缺乏合作——这个事情反复地被人批评，说它造成了“漏洞”，“外国人可以利用它来不正当地获取受管控的美国技术”。

20世纪40年代以来，通过签证和出口管制监管条例的相互作用来监管科学家、工程师、学者和商务旅行者流动的系统的历史表明，国家边境对于科学技术跨国史是如何的至关重要以及为何如此。显然，美国战后的国家安全局及其最近的化身——反对恐怖主义的国土安全局，把跨越美国国境旅行的科学家视为技术和科学上技能与创意转移的关键风向标。从国家安全的角度看，“具体”知识跨越国境的流动性，对美国科学、技术的——从而是军事、经济的——卓越地位造成了严重威胁。它必须受到监管，必要时会被阻止。国家安全局提到的“边境”并不等同于国家的地理边境。更确切地说，边境是这样的地方：在此（假定有美国身份的）知识和外国实体实现分享，无论这个实体是国家还是国外的个人。因此，在签证和出口管制制度的逻辑里，美国的边境可以在美国境内、在斯坦福大学校园里，也可以在美国教授的办公室里。与此同时，实际的边境也至关重要，外国人通过它进出美国，头脑里和手头上揣着知识。铁幕也划分了一道美国边境——在竞争体系之间和贯穿欧洲地理边境之间的意识形态边境。

动员起来对付像科技知识这样高度难以捉摸的东西的、两种官方边境管控制度的旅行证明和出口审批的结合，是创造性管理的一个杰作，它是建立在对科技知识的本质及其在国内和跨国间转移的成熟思考之上的。结合在一起的签证和出口管制制度表明，边境对于知识分享至关重要，因为知识对于美国的国家安全机构来说至关重要。