官僚和官僚制度都是特定历史条件的产物，这两个范畴比人们通常理解的要狭窄。
中国古籍里很早就有官僚一词，如《国语·鲁语下》载：“今吾子之教官僚，曰‘陷而后恭’，道将何为？” [1]一般认为，官僚即担任国家公职的人员，但这远不是一个准确的定义。中外历史及现代民族志调查已经表明，早期国家无非是原始部族秩序蜕变的结果。早期所谓公职人员，一般都难以保持一种稳定和独立的形态。当第一批部族首领转变为国家统治者时，在很长时期中，他们往往只在此时此地担任公职，而在大多数场合，则可能是一个通晓天地间之事的巫觋，是熟谙制陶工艺的匠人及引水耕耘的一把好手，或者是一个骁勇的猎手和机智的渔人。 [2]
官、民相对，早期国家如希腊城邦国家中，部族会议仍在发挥强劲作用。 [3]当部族全体成员决定是否出征邻族或放逐一个首领时，他们不仅切实而认真地履行着自己的职务，实际上也的确担任着一项明确的公职。与值得憧憬的过去相比，使他们发出感慨的，无非是现在这种会议越来越少并被架空，首领们通常也比过去更为跋扈和更起决定作用了而已。显然，当原始部族蜕变为国家时，大量经常性事务在原来的部族组织架构中都已处理完毕，只有那些为原先共同体躯壳无法包容的事务，才需要由刚刚出现的具有强制性质的公共权力，也就是由具有新面目的统治机器来加以处理和贯彻。 [4]不可否认，凡在这种需要强制性公共权力干预的领域还较小较稀，这种权力的行使还带有浓厚原始遗风的阶段，所谓国家公职人员，是难以也不可能以一种稳定而独立的形态出现的。换言之，如果说官僚是担负国家公职的人员，那么，在国家出现以后很长时期内，这类人员实际上一直保持着“非官非民”“亦官亦民”的状态。此时其管理制度，如果可以称为官僚制度的话，自然也不可能是独立和系统的。因此，官僚的出现，总是与社会分工的不断发展，国家公务和其他社会事务呈现清晰界限，从而终于可以将之区分为二的状态相关联。正其如此，所谓官僚，也就必须是那种稳定而经常性地担负国家公职的人员。在逻辑和历史两方面，这都是官僚出现的基本社会条件和官僚的基本内涵。
再来看一个习见的事实。古代的君主、皇帝之类，尽管也担负着国家公职，却显然不能将之纳入官僚的行列。即便是封土制下的各级贵族，只有在某种特定场合和意义上，亦即当他们在上级诸侯或天子身边从事某种具体公职时，我们才可名之为天子或某国的官僚。但在他们自己的封土之内，其显然就是封主或君主。这个事实后面蕴含着一个界定官僚的基本原理：只有那些在主权者之下行使具体管理职能的人员才是官僚。因而官僚的产生及其本质特征，又是与统治权的分化状态连在一起的。 [5]
在早期国家中，原来的部族结构虽已部分蜕变为强制性公共权力，但原始秩序混沌未凿的状态却未有根本的改变，各种经济、政治、军事、宗教、文化的支配和管理，通常都浑然一体。政治权力结构在宏观和微观上，都呈现出大大小小的“君主”松散地臣服于一个最高君主的画面，中国的三代分封时期即其典型。而伯罗奔尼撒战争前后的希腊半岛上，各城邦国家分别臣属于雅典或斯巴达的状态，同样呈现了这样一种场景。 [6]引人注目的是，即便不是早期国家，如西欧在野蛮人侵入罗马帝国后建立起来的封建秩序中，这一点同样如此。 [7]看来，当统治与具体治理、政治与行政尚未分化，主权与管理权浑然一体，凡在那些众建诸侯，以内、外部分封和政治、经济、军事、宗教、文化等领域的支配和管理高度一体化为基本统治秩序的国度里，所谓国家公职人员，一般都难以摆脱“亦君亦臣”“非君非臣”的性质。而此时此地，即或出现了行使某种具体管理职能的官僚，恐怕也不过是少量和非常态现象，是不占主导地位的存在，也就不可能有专门对之进行人事管理的制度。
由此可见，所谓官僚不仅是社会分工发展，国家公务和其他社会事务分工明确化的结果，同时也是在此基础上社会政治领域的诸多事态发生分化，政治主权与具体管理权得到明确区分的产物。官僚的特征，不仅在于其经常性地担负国家公职，还在于其稳定担负的仅仅是那些行使具体管理职能的公职。 [8]官僚并不是政治主权的所有者，而只是具体的管理者，这应当是官僚的本质特征。
因此，只有在特定社会条件下，当主权者有可能在不改变主权性质，亦即不改变最高统治者的实际统治状态的前提下，把统治过程的各项具体管理职能经常和稳定地分配给一部分人行使时，官僚才会出现并呈现某种集团或阶层式的存在。而官僚制度，在其本来意义上，一方面指的是这种主权与管理权相对分离并由主权支配着管理权的状态；另一方面它又指主权者为保障和贯彻这种状态所制定的，从官僚选用到罢免的一系列人事管理制度。后者以前者为前提，前者又借后者而体现。官僚制度的这两个含义是相互渗透和相辅相成的，其实质是组建特定政体结构的重要机制和这种政体的核心内容之一。
正其如此，早期官僚制度通常都与专制集权体制有着不解之缘。这是因为国家公务与其他社会事务的分工，以及政治领域内主权与管理权的分化，一般都以集权政体为其早期的成熟形态和标志。 [9]质言之，在原始民主政体业已崩溃，而近代民主政体条件尚未成熟之际，由上述两个分化导致的权力分配和再分配过程，不能不是自上而下推进的。因此，业已与社会经济、血缘、宗教、文化等多种权力相对分离的统治过程，也不能不以最高统治权与各种具体事务的处理权、主权和管理权的相对分离为核心，构成自上而下逐层集权的秩序和政体结构。 [10]从这个角度来看，集权政体和官僚制度实际是在同样前提下诞生的一对孪生兄弟。正因为如此，早期的官僚制度在围绕官僚选用、考核、等级、待遇等一系列内容构成其具体形态时，大体都具有下列三个特点：
第一，官僚制度渗透着层级节制的权力关系，其整套制度的推进展开，无不体现了这种关系。
第二，官僚制度意味着一定的职能分工关系，由此而把各种公职组合为履行某些政权职能的统一体系。
第三，官僚制度保障着主权者的统治过程和对各类行政管理职能的控制，其基本内容通常都以强制性规范即法令的形式表现出来，以之为调节官僚权力、责任和官僚管理过程的基本依据。 [11]
尽管具有这样的共性，官僚制度的建立和发展历程在东、西方仍相当不同。在西欧，官僚制度虽在罗马帝国时期业已发生、发展，但当蛮族从东方绵亘的大草原上奔腾而至，日耳曼人的原始结构与腐朽的罗马奴隶制度融合，产生了运行长达一千余年的欧洲封建制度。如著名的征服者威廉几乎把整个英国都瓜分给了自己的部属，而那些受封据土的贵族，之后再加上僧侣，则往往在一夜之间，便使一块“国土”变成了一个罗马总督连做梦都在觊觎的私产，并像一个十足的君王那样，继续把自己的土地逐层赐予自己的附庸，以便使他们与自己一样，在各自的“土围子”中，实行那套集政治、经济、军事等权力于一体的统治。 [12]在这种政治体制的巨大更替中，官僚制度已与曾经如此辉煌的罗马古城一起被摧毁，只留下了些许断柱残垣在地中海落日的残照中萧瑟。大体要到13世纪前后的文艺复兴以后，欧洲各民族国家及其集权体制在市民和君主携手之下相继建立，官僚制度才重新发展起来，并在近代化过程中迅速淘汰、派生和筛选出了像英国的civil servant和法国的fonctionnaire那样的现代文官和文官制度。 [13]如果从普鲁士腓特烈大帝（1740～1782年在位）重建官僚制度，以图恢复罗马帝国的光荣梦想算起，这一发展过程至今也不过200多年历史。
东方的官僚制度史极其悠久。按马克斯·韦伯之见，古代中国与古埃及一样，在水利、建筑等领域早在西周以前就已有了官僚制度，并直接影响了春秋战国发展起来的“科层官僚制”之发展轨迹。 [14]韦伯对中国古代官僚制的评价，一方面认为其在不少方面抑制了专业分工和技术理性，使之难以“变成现代的官僚体制”；另一方面又认为其“在形式上是特别现代的、和平的和官僚体制化的社会最完美的代表”。 [15]这些论断自有旨趣，所揭中国古代官僚制度所以未能演进至现代的特点确能引人深思。时至今日，学界公认公元前5世纪前后，周朝的宗法分封制崩溃之际，集权体制业已在各重要诸侯国中，在一个习惯上以“卿大夫”阶层为核心的新兴贵族的努力下臻于完成，官僚制度从此也已初步确立。再经公元前3世纪末叶秦始皇创建大一统集权新王朝时的整合，自此就一直保持了连续不断的发展脉络。在这漫长的历程中，官僚制度与专制集权体制一起不断完善起来，其中某些最为精致的内容，如科举制和文官政治等，总是被那些欧洲人称赏不已，留下了半是事实而半出想象的美好描述。 [16]但即便如此，也许正是因为韦伯所述发展总背景和具体进程上的差异，中国传统官僚制度却始终未能像欧洲官僚制度那样实现飞跃。即使在世变之亟的近代，它也还是像这块古老土地上的士大夫一样，踱着温雅方正的步子，难以跨进现代文明的门槛，日益成为整个社会现代化进程的沉重包袱。这种悲剧化的历史命运，适与晚起的西方文官制度形成了鲜明对照，从而给今人留下了一个又一个值得研究的课题。
要之，中外古代官僚制度固然都是特定社会分工及集权政体的产物和表现，但导致这种社会分工和集权政体的基础，及官僚制度本身的发展形态却往往有着极大差别。13世纪以后，欧洲各民族国家政治统治权与地权、教权的分离，明显带有被市民社会催化的性质。从那些渡口和集镇上独立发展起来的城市及其市民阶层，是一股从中世纪传统中产生又与中世纪格格不入的社会力量。当时欧洲各国的集权政体和官僚制度，正是他们针对传统僧侣和贵族城堡，与专制君主结成短暂联盟的结果。故这一联盟从产生伊始，就已预示了深刻矛盾和进一步向资本主义转化的趋势。 [17]而春秋战国之际开始确立的中国古代集权政体及其官僚制度，却是在农耕经济格局下，生产能力大为提升，生产方式有所改变，社会流动和地权转移不断加快的产物。中国的新兴地主阶级，尽管在当时社会大变动中体现了某种与宗法贵族不同的特点，并且适应社会形态转折发展的大势，拥戴或组建了因社会流动和地权转移加速而须集中行使的政治统治权，却始终都是农耕宗法传统的忠实代表。即便是在他们对旧制表现出较多异端的早期发展中，也已是“天不变道亦不变”逻辑的坚定信奉者了。
显然，把中国集权体制与官僚制度借以形成的社会条件，与处于近代化前夜的欧洲各国相比，其差距真不可以道里相计。事实表明，由中国早期地主阶级创立的集权官僚体制，揭开的是一个长达两千多年的大一统专制统治秩序的新纪元。在这里，时代和社会不断变迁，朝代更替相当频繁，制度的演进亦多曲折，新的舞台、脚本、角色所演出的，却一直都是专制皇权统治层出不穷的大戏，也为后人提供了黑暗、光明与灰色多个谱系的成败得失。迨至近代，少数志士仁人一力掀起救亡和启蒙的双重变奏，艰苦卓绝地开新推进包括文官制度在内的诸多历史进程，但舞台、背景虽有所变而根基未动，其蹒跚而沉滞的脚步，难道不正在人们意料之中吗？ [18]时至今日，当我们渴望从西方和自己的传统中获取营养，以帮助完成改造社会，实现现代化的伟大目标时，当我们依据西方文官制度的示例，再加上自己浩瀚文献中的经验教训，从事现代公务员制度建设时，却总是发现其中所谓的精华，并不像化学物质那样可提纯萃取，所谓糟粕也总是让人欲罢不能。这正表明任何制度的共性、个性和正反是非，都来自特定社会基础和社会实践，如果一个民族不能走出简单模仿阶段，进入实事求是的创造之境，其构塑的便永远只能是拙劣的赝品。而能够通盘总结、思考古今中外成例，更有勇气切实改造自身，则是这个民族走向成功的必由之途。