崇尚功绩和强调考核在官僚管理时的作用，是集权体制初步建立，各地各部门长官权力相对完整的产物。但即便如此，要确保大一统秩序和专制统治，就不能不将定期考核与随时监察相结合，才能既讲求绩效，又能防范和纠正重大事故或风险，也才能构成完整合理的控制网络和人事管理体系。

与委任责成的行政体制相适应，秦汉时期的监察在战国以来的基础上损益完善，呈现了由以下三个部分组成的完整系统。

秦汉时期，朝廷所设监察机构的监察面广及内外百官，构成了整套监察系统的中坚。其建置、职能、地位和内外部关系，是随大一统王朝的巩固和发展而调整变化的，由来已久的御史则一直在其中扮演主要角色。

图5-1 甘露二年丞相御史律令册

御史最早属史官系统，战国以来其大体仍是君王的近侍秘书， [1]也已开始兼具一定的监察职能。到秦灭楚，以寓意为“触不直以去之”的獬豸冠作“执法近臣御史”的法定冠冕，御史职能中执法监察的一面应已突出化了。 [2]秦在这方面采取的另一个影响深远的措施，即设立御史大夫管理众多御史，使之呈现了明确的组织系统和分工秩序，也为以后的监察系统的建立和完善奠定了基石。尽管如此，到汉代，御史大夫及其所属御史掌管机要图籍、充任皇帝秘书的职能，仍在很大程度上保留了下来。御史大夫府在宫中， [3]凡律令和有关“天下厄塞、户口多少、强弱之处、民所疾苦”的重要图籍，皆须收藏保管， [4]这固然可说是其监察职能所需，却也与其备皇帝顾问咨询的秘书性质相连。在百官上奏和皇帝下诏的过程中，御史大夫常在其间承上启下，(1)这种枢纽地位显然来自先秦御史的传统，同时也说明御史大夫在监察上具有极高的地位。

与之相应，御史大夫下属的构成，居于府中的有一员御史丞和三十员御史，在从事府务和监察的同时，也“理百官事”；另有给事内廷的御史中丞和侍御史十五员，虽在人事管理上属御史大夫，其职掌和行事过程却直属皇帝。 [5]御史中丞又称御史中执法，“在殿中兰台，掌图籍秘书”，“督领”侍御史及出巡各地的刺史；侍御史则因近侍皇帝而“受公卿奏事，举劾按章”，同时也掌管符玺，参决疑狱，顾问应对，传递制诏，负责一系列机要事务。 [6]正如宋代章如愚所说，在汉初内朝尚不发达时，御史中丞和侍御史正所谓“亲近天子而疏决内外，以助人主听断者”，为参与机要和纠察百僚的要职。 [7]

汉武帝以来加强内朝权力，围绕尚书形成了新的近侍秘书班子，御史中丞和侍御史作用日渐为之所取代，其执法监察的性质突出起来。与此同时，御史大夫府的文书机要职能也趋减弱，转而在深入参与丞相府总理国政的过程中实施监察，其曹署掾史也相应扩充。 [8]最后，经成、哀时期的反复直至东汉，御史大夫被改定为司空，与太尉、司徒共掌国政，所属御史皆被撤销，仅保留了原在内廷的御史中丞一员、治书侍御史二员、侍御史十五员，构成了一个直属皇帝的专职监察机构——御史台。大体则以中丞“为御史台率”，秩千石；治书侍御史秩六百石，“掌选明法律者为之，凡天下诸谳疑事，掌以法律当其是非”；侍御史亦秩六百石，分为五曹，“掌察举非法，受公卿群吏奏事，有违失举劾之。凡郊庙之祠及大朝会、大封拜，则二人监威仪，有违失则劾奏”。 [9]御史台的这种建制状态，标志着秦以来御史发展的重大转折和朝廷专职监察机构的形成。

与御史的上述变化相伴，武帝还通过两个措施加强了京城的监察力量。一是继文帝设“职无不监”的丞相长史后，元狩五年（前118）又在丞相府设立“掌佐丞相举不法”的“司直”一职， [10]从而加强了丞相所属监察力量。二是于征和四年（前89）创置了持节、带兵、“捕巫蛊，督大奸猾”的司隶校尉， [11]一度形成了“以中丞督司隶，司隶督丞相，丞相督司直，司直督刺史，刺史督二千石下至黑绶”的监察链条。 [12]但这种状态不久又起了变化。武帝以后，原来针对“巫蛊之祸”而设的司隶校尉，很快便褪去了领兵、持节的非常色彩，转而主要纠劾京畿三辅及河南、河内、河东、弘农四郡不法官僚，其职能和所属已与分部监察各郡的刺史大体相同，参见表5-1。丞相司直则随丞相改为司徒而失去了继续存在的依托，于东汉建武十八年（42）罢撤。丞相长史转为司徒长史后，也仅主府内僚佐，失去了对外监察的职能。 [13]也就是说，东汉时期监察在京百官的，已只有统掌内外监察事务的御史台和职能性质近乎刺史的司隶校尉了。

表5-1 东汉司隶校尉职掌、僚属情况

▼表5-1 东汉司隶校尉职掌、僚属情况-续表

秦汉时期代表朝廷监察地方的使者，或由御史，或由丞相史，或由皇帝身边的侍御史、谒者、光禄大夫、谏大夫或博士等官充任。大体可以将之分为随机派赴兼负监察职能和定期出巡专事监察两大类，其中又以后者为要。

战国时已有御史出监郡县。 [14]秦统一后，各郡皆设守、尉，朝廷另遣御史驻郡监察，有时也从事督军讨伐等务，岁终则入京奏报政况， [15]称“监郡御史”或“监御史”。到汉初这种遣御史出监各郡的制度虽一度废止，但以大一统王朝疆域之广袤，地方官之众多，如何保障朝廷对各地控制一直都是重大问题。因而自惠帝始，先是重新派御史出监三辅，后又置郡国监察御史。 [16]然而监察郡国之御史往往“不奉法，下失其职”，故文帝时丞相又遣掾史分头刺察各地不法官吏，同时纠劾郡国御史，或称之为“刺史”。 [17]在此基础上，厉行巩固大一统集权体制的汉武帝便于元封元年（前110）封禅大典之际，废止了御史监郡之制，至元封五年定制，把全国划分为十三个州部，各设刺史一人专事定期巡察。 [18]这就是后世交口誉为良法美制的刺史制度的由来。

西汉刺史奉诏监察，受内廷御史中丞监督， [19]说明其行事过程相对独立且直属皇帝，常八月乘法驾出巡所部郡国，岁终还京奏事。 [20]其制特点大致有二。

一是监察事项清楚，重点突出。刺史“周行郡国，省察治状，黜陟能否，断治冤狱，以六条问事，非条所问，即不省”。即在其巡视所部郡国，考察当地政治、受理冤狱时，只能按皇帝规定的六个诏条（或称“六条诏书”）展开监察。具体即：“一条，强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰苛暴，剥戮黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言。四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监。六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损政令也。” [21]在实际监察过程中，“所察应条”的刺史才算称职；“所察过诏条”的刺史，则往往被黜免。 [22]这就是监察事项清楚。同时，刺史所察又限六百石以上要官而不得下延，尤以监督二千石郡国守相为务。 [23]因而上述六条除包括藩国王侯在内的“强宗豪右”外，其余皆针对“二千石”。 [24]此即所谓监察重点突出。这两点既防止了监察权力自发扩张或对地方政务的过分干扰，又可提纲挈领地通过监察地方高级官员保障各地行政秩序，且便于朝廷对刺史的督责考课。

二是秩卑权重赏厚，能切实履职。刺史以监察地方二千石为主，自身级别却仅六百石。按后世学者解释：这样定制的目的，是要充分利用秩卑者亟待进取、行事较为果敢而少顾虑的长处。 [25]朝廷显然考虑了官场中秩次高者暮气深的现实。当然，要让秩卑者搏击高官，就必须赋以重权；而西汉刺史“任重责大”，史有明文。且不论其监察过程如何严峻，仅以关乎其监察能否落实的黜陟问题而言，郡国守相一旦遭其纠劾，通常即行罢免；而为之所荐的二千石，又常可升至九卿。故当秋风起时，刺史法驾一出，郡国往往“闻风振悚”。而刺史履职有方，朝廷也不惜报以厚赏。按当时惯例，刺史一般任职九年，便可擢为郡国二千石；如有“异材功效”，则随即超擢。 [26]秩卑权重赏厚，正是朝廷激励刺史尽心于弹劾纠察的有力举措，这一特点加之其监察重点突出而事项明确，足见汉代刺史制度立意之高明，也是其所以能获切实效果的要因。

随着中央集权的加强和监察制度的发展，从西汉后期到东汉，刺史性质发生改变。其监察的事项不断逾越原有范围， [27]定期出巡渐变为常驻本州治所，机构僚属亦趋于完备而被称为“外台”， [28]总的趋势是在日益广泛和深入干预郡县政务的过程中，从仅掌监察朝着虽非法定，却是事实上的地方最高一级行政长官和机构转变。故西汉成帝绥和元年（前8）和哀帝元寿二年（前1），两度增刺史秩为二千石，并改名为州牧。东汉初又将州牧改为刺史，但其成为地方最高一级政区长官的势头仍在不断增强。

至于朝廷随事特派，兼负监察职能的使节，其起源虽早，却也是汉武帝厉行集权时发展起来的。这些使节在奉诏抚慰灾区、存问孤寡贫民的同时，亦“举奏”所到之处的“奸猾为害，野荒治苛者”；在担负“览观风俗，察吏治得失”等监察任务的同时，亦举“茂才异伦之士”或存问鳏寡。 [29]其所行地区和职权，全视特诏规定，因而极为灵活且便于适应多种情况，并往往蕴含着一些重要的制度苗头。尽管这种做法起着不容忽视的作用，但由于并无定制，也就只在朝廷对各地的监察中起补充作用，其地位与在其中起骨架作用的刺史是无法比拟的。即便东汉在此基础上又建立了专掌出使的谒者台， [30]大体情况也仍如此。

这是秦汉监察系统中最为经常和普遍的部分。要保障专制统治和各行政层级正常履职，仅以特定机构和使节从外部监察是不够的，只有让各级长官直接监督其下属，才是最为基本和现成的方案。这是行政节制系统必有的功能，为行政过程自身的规律使然，而汉代各级长官权力远较后世完整，不仅拥有辟署属吏和赏罚属官的较大自主权，且可全权决定各种刑事处罚乃至死刑， [31]则更加强了行政系统内部上下级监督的分量。

如丞相位居一人之下、万人之上，其各种职权中最为重要的一项，便是“典天下诛讨赐夺”。 [32]纠劾各地各部门不法官僚尤其是高要官员，乃是其分内之事， [33]同时也有举用百官，以“四科”课第僚属出为御史、博士、畿辅县令之责。 [34]诸卿如太常可“选试”其所属博士“奏其能否”，又得实际决定博士之课第及升迁；光禄勋对其所领郎官、从官，亦须“考其德行而进退之”，且须举“四行”为朝廷擢贤。 [35]同样，太守是朝廷派驻各郡的最高长官，也须在“劝农振贫，决讼断辟，兴利除害”的同时，“检察郡奸，举善黜恶，诛讨暴残”。 [36]县令、长也与之相类，“显善劝义，禁奸罚恶”是其本职；甚至连乡有秩、啬夫，也担负着“知民善恶”的责任。 [37]正是在这样的基础上，当时的行政监督不仅在整个监察体制中占有特殊重要的地位，也已形成了一定的制度。其中较为引人注目的有下列两项。

一是在大量可能被采取的行政监督方式中，各级长官也像皇帝所做的那样，或遣使，或亲自视察下属为政之况。如丞相便须“以四时行园”，即按季视察皇家陵园； [38]又须“月一行屯卫”，即每月视察宫门禁卫之况。 [39]此外，丞相也常差遣相府僚属外出监督或刺察有关事务。 [40]分管全国专门政务的诸卿的视察，则可以举出“太常月一行”陵县， [41]“卫尉巡行宫中”， [42]廷尉遣从史至北地郡监领直属本部门的牧场， [43]大司农遣部丞督理盐铁、均输等事例。(2)

地方长官在这方面要比朝廷各部门官员更为活跃。汉代郡守为治，常广设耳目，刺察郡情，或遣掾史外出按事， [44]自己也常出巡各县。史载郡守“常以春行所主县，劝民农桑，振救乏绝；秋冬遣无害吏案讯诸囚，平其罪法”。 [45]在有关记载中，郡守春季“行县”固须“劝民农桑，振救乏绝”，却也寓有监察意味，可纠捕豪强和不法官吏。 [46]至于郡守秋冬遣通晓文法之吏出讯刑狱，无论是平反宽大，还是深文罗织，都负有监察各县司法情况的责任。 [47]县的情况记载较少，但大体也应与郡相同。除县令亲自或随时遣吏办理、案验有关事务外， [48]多是在春夏、秋冬分别以“劝农掾”和“制度掾”出督各乡。 [49]

二是各级长官的僚佐中，均有专门辅助长官监督下属及同僚履职的佐官和属吏，为汉代整个上下级监督系统的关键部分。像总理国政的丞相府中，除前已述丞相长史和司直“职无不监”外，东曹和西曹亦在分别掌管郡国二千石和府内掾属令史人事管理的同时，对之负有一定监察职责。而诸卿僚佐中，如太常有丞一人，“总署”府内诸曹之事，又须“举庙中非法者”。 [50]光禄勋设有主簿， [51]而各地各部门长官府中的主簿与功曹皆有监督府内事务之责； [52]又设有协助其监督所属郎官的“南北庐主事、三署主事”。 [53]各地如郡守有丞，总署文书；其府僚中除以主管人事和监督府内的功曹外，有五官掾“署功曹及诸曹事”；又有督邮，分部监察各县官吏。县令亦有丞一人，“署文书，典知仓狱”；府僚除功曹主纲纪外，还有廷掾，“监乡五部”，与郡督邮相类。 [54]

汉代的这些起着特定监督作用的长官僚佐大致可分为两类。一类是朝廷任命的长史、丞等佐官，其既分管特定事务，又协助长官督理政务，与长官共署诸曹文书，故对下属负有监督之责。但因当时长官权力较大，佐官地位与之差距甚远，其监督效果往往取决于长官的信任程度，否则就难以切实发挥作用。 [55]相比之下，另一类即长官所辟主管人事的功曹、主管阁下办公部门的主簿，以及直接从事监督事务的五官掾、督邮等僚属，由于其基本上由长官全权任免，信之则用，不信则去，在位执事的前提是长官信赖，其监督府中同僚和长官下属的作用往往要比佐官更为突出和有效。 [56]这也是汉代上下级行政监督的一大特色。

综观秦汉的监察系统，行政系统自身的上下级监督无疑起着最为重要的作用。除此之外，秦以来以御史大夫为纲，由处于内廷的御史中丞、侍御史，居于御史大夫府的御史丞、御史和出监各郡国的监御史，初步构成了一套直属皇帝的监察官系统。在此基础上，经汉初和武帝以来的调整，御史大夫及分掌内、外执法监察的御史中丞、侍御史和御史丞、御史，呈现了近侍功能消退而监察之责强化的趋势；源于监御史的十三州部刺史、现已频繁派遣的临时使节和新创的司隶校尉、丞相司直等官，又显著强化了对京师和各郡国长官的监察。这两个部分加上既定行政系统的上下级监督，其体系构成可见图5-2。到东汉，随着太尉、司徒、司空三司体制确立，原丞相、御史大夫及其府内的司直、御史皆被撤销，御史中丞及诸侍御史构成了专掌监察的御史台，司隶校尉、刺史和随机派遣各地巡察的使节则主要刺察京畿和各地不法，其况仍是西汉相关趋势的延伸，也进一步适应了大一统王朝和专制集权官僚政体的监察需要。

图5-2 西汉监察系统概况

(1) 上举《史记·三王世家》即其例，又如《汉书》卷一下《高帝纪下》十一年二月诏：“贤士大夫有肯从我游者，吾能尊显之。布告天下，使明知朕意。御史大夫昌下相国，相国 侯下诸侯王，御史中执法下郡守……”第71页。居延汉简10.27：“御史大夫吉昧死言丞相相上大常昌书言大史丞定言元康/五年五月二日壬子日夏至宜寝兵大官抒/井更水火进鸣鸡谒以闻布当用者·臣谨案比原泉御者水/衡抒大官御井中二千石二千石令官各抒别火。”谢桂华、李均明、朱国炤：《居延汉简释文合校》，第16页。皆其例。

(2) 《史记》卷三〇《平准书》，第1441页。《疏勒河流域出土汉简》614：“ □以道里就途大司农钱布辖酒泉郡□□□□□□□/ 九匹輚靡伤莫毁伤县官布。”林梅村、李均明编《疏勒河流域出土汉简》，文物出版社，1984，第71页。此为大司农钱布转运之文书，当与大司农部丞相关。