春秋战国以后，集权官僚政治虽已形成并呈有力的发展趋势，但秦统一后，面对新王朝所需统治的众多区域、民族及人口，不少人还是倾向于把战国时期定型的专制集权制度看作兼并战争形势下的权宜之计，希望沿袭三代的逐层分封和贵族自治体制，来维系国家的长治久安。这种主张对于在统一战争中建有殊勋的将相大臣，尤其是对大批具有贵族背景的六国旧人来说相当自然。因而在统一战争结束之际，是否继续推行郡县制，便成为最高决策层在政治体制上面临的根本选择。这种各地长官由朝廷统一任免调遣，并须无条件执行其政令的控制体系一旦得到继续，实际上也就肯定了战国时期形成的君主专制、中央集权和职业官僚三位一体的体制。如果放弃郡县而实行分封，这一切也就势必要改弦更张了。后来的事实表明，长期形成的历史趋势并未就此逆转。随着庙堂之上一些不大不小的争执结束，郡县制及整套贯彻了集权精神的官僚行政体制便站稳了脚跟。 [1]即便是由秦朝暴政引起，又有大量六国贵族参与其中的各地起义，也未能动摇该体制，而是迎来了一个大体推行秦制的汉朝。 [2]这一事实再次说明战国形成的集权官僚体制确实内在契合于大一统王朝的统治需要。

郡县制的确立，体现了华夏统治体制根深蒂固的集权化倾向，也保障了春秋战国以来专制集权官僚体制的发展方向。在此同时也要看到，朝廷-郡县这种新近巩固下来的行政格局与三代时期天子-诸侯式格局之间，显然存在着渊源关系。从秦汉中央和地方行政建制即可看出，三代时期在王畿和国都围绕天子、诸侯组成的家国一体化辅佐理务班子，与之多有类似之处。

图2-1 武梁祠东汉画像石中的地方长官起居出行

秦汉朝廷行政机构，大体是由若干协助皇帝通盘处理国务的公、十多个分别负责各类事务的卿，外加直属皇帝的其他部门所组成。 [3]其设置及基本关系可见图2-2。不难看出，这样的建制与西周王室畿内以师保、卿士为骨架的理务系统多有相近之处。尤其是朝廷所设不少官职都保留了天子家臣的属性，诸卿及其所属机构有的只涉皇帝私人事务，或职责限于京师之务。至于地方各级行政机构，除规模较小以外，许多方面都像是朝廷机构的翻版。以郡县为骨架逐层控制的局面虽已形成，其各自独立性仍显而易见。如管辖若干个县的郡中，郡守统揽军、民、财、刑等政，为最高行政长官，其府署构成通常都包括辅助其通盘处理郡务的纲纪和阁下、分别处理郡内各类专门事务的列曹和其他直属部门三类， [4]其要见图2-3。在郡守下属中，除郡丞由朝廷统一任命外，其余属吏皆由郡守辟署， [5]其任免甚至生死都完全操制于郡守。 [6]在很大程度上，这实际上是一套仅仅效忠于郡守本人的班子。从大量记载中可以看到，人们常把郡守比作上古诸侯，把自己与郡守的关系看成君臣关系，而郡守府则被理所当然地视同“朝廷”。这在后世或足够砍头，在当时却是被人们严肃对待并须遵守相应规则的现实， [7]无妨视之为秦汉朝廷-郡县体制脱胎于三代天子-诸侯格局的典型写照。

图2-2 西汉朝廷机构概要

备注：

①本图据《汉书·百官公卿表》绘制。

②丞相掌丞天子，助理万机，汉初以后，相府有300余人。

③御史大夫掌监察，副丞相。其下的御史中丞在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史，直属皇帝。

④太尉掌武事，不常置，武帝时撤销，另设大司马大将军主内朝。

⑤奉常以下分管宗庙礼仪、宫殿门户等各项专门政务，各有下属。其中三辅即京兆尹、左冯翊、右扶风，掌京畿地方行政。

⑥丞相、太尉秩万石，御史大夫秩中二千石，奉常至中尉秩中二千石，太子太傅至诸校尉秩二千石，奉车都尉、驸马都尉秩比二千石。

图2-3 东汉郡守府僚属概要

备注：

本图据《续汉书·百官志五》、《隶释》卷五《巴郡太守张纳碑阴》整理绘制。汉代郡守府属吏构成法无定制，史不备载。汉代各郡僚属构成的综合情况，参见严耕望《中国地方行政制度史——秦汉地方行政制度》第二章《郡府组织》。

需要指出的是，无论是朝廷所设公卿府署，还是各地的郡县建制，对秦汉各级长官与属官，以及各机构部门之间的关系，通常不能以现代行政科层结构下的关系来看待，现代行政习惯的明确职能分工和管理层次在当时虽不能说毫无端倪，却毕竟还在开始形成的过程之中，处于稀疏而又笼统的状态。

在当时的上下级行政控制关系中，比较重要的可以举出两种。一是行政指令关系，任何官僚得到统一任命也就承担了义务，贯彻执行上级政令即其基本义务。但对秦汉各行政部门来说，更重要的是做了什么，而不是怎么做。就汉代的情况而言，各级机构和官员的政务处理过程有很大的自主空间，许多事务和场合是独立自主的。上级下达的指令通常限于最为必要的部分。对下级行政过程的干预一旦超出这个范围，就会被认为行事苛察有损“大体”。 [8]一项材料表明，西汉前期皇帝下达的“施行诏书”，从高帝到景帝末的65年中，总数不到60份。 [9]在皇帝之下处于最高层级的丞相，对诸卿及其他各部门行政过程通常也不或不能直接干预。 [10]可以认为，当时集权统治主要不是靠逐级逐层的行政指令关系维系的，更为重要的是另一种关系，即人事控制关系。

汉代各级长官固然只能以皇帝名义统一任免，对这些长官的具体管理却是逐层逐级负责的，至于协助长官决策理务的属吏班子，则全由长官辟署和管理。正是这种在集权原则下存留了较多分权因素的人事控制关系，保障了汉王朝的基本统治秩序。也就是说，尽管当时各行政部门常可各自为政，尽管上级对下级的行政过程一般不直接干预，实际上也因为下级机关负责各类事务的属吏只对其长官负责而难以干预，上级仍可通过对下级长官任免、考核、监督、赏罚过程的极大影响和决定作用，对其行政过程实施虽不那么直接，却也十分有效的控制。而地位至尊的皇帝，也主要是通过对为数不多的宰相、近臣及重要行政长官的任免调遣，收到对全国行政如臂使指的统治效果。这样一种控制机制，确能予人其确实脱胎于三代逐级分封状态的深刻印象。

在此前提下，汉代各行政部门，尤其是并列的行政部门之间，相互协调和牵制的稀疏是不言而喻的。除并不经常发生的重大事务需要互相协调和牵制外，各行政部门的工作，很少由其他部门参与。这种自成体系的状态不仅在各地方行政机关，而且在朝廷处理各种专门事务的部门中也是如此。比如，除了统管举国司法事务的廷尉和主管首都治安的地方长官外，其余各卿都拥有独立的审判权，其下属部门往往还辖有一所监狱。 [11]又如太常所属有太医令丞，少府所属亦有太医令丞；太常所属有均官、都水长丞，少府所属也有都水、均官长丞，三辅所属又各有都水长丞。此外，治粟内史（大司农）的“又属官”中还有郡国“都水六十五官长丞”，水衡都尉的“又属官”中则有都水和甘泉都水长丞。 [12]这种大量出现的重复设置，显示了汉代朝廷各部门的各自为政和自成体系，使之在许多场合不必与其他部门协同。这也可见当时各种公文往来和文案处理，还不像后世那样纷繁复杂，令人应接不暇和头痛困扰；各部门具体处理这些事务的文案人员，也不像后世那样数倍增加而不敷其用。

在战国以来法治建设和法典编撰的基础上，秦汉王朝也有指导与调节各行政部门和官僚日常工作及其相互关系的法律。出土的秦汉法律简牍表明其比之战国大有发展， [13]但若与后世相较则还处于初级阶段。西汉人称“秦法繁于秋荼，而网密于凝脂。然而上下相遁，奸伪萌生，有司治之，若救烂扑焦，而不能禁”。 [14]至于汉初，则与民休息，政尚无为，又“网漏吞舟之鱼”，然张家山出土之《二年律令》表明其大抵还是继承了秦法而有所变化。 [15]自后逐渐增益，至武帝时，“律令凡三百五十九章，大辟四百九条，千八百八十二事，死罪决事比万三千四百七十二事，文书盈于几阁，典者不能遍睹。是以郡国承用者驳，或罪同而论异。奸吏因缘为市，所欲活则傅生议，所欲陷则予死比，议者咸冤伤之”。 [16]可见除刘邦入关约法三章这类特定时期的特定举措外，在时人渲染的秦汉法律之繁背后，实际仍留下了大片空白和便于奸吏高下其手的罅漏。一般认为，当时大量行政行为和关系，仍是由并不载入成文法典，却经常在行政过程中起重要指导作用的习惯和故事，更重要的是由那些并不限于行政领域的人际关系传统来加以调节的。也正是这些内容，占了通常由专家编辑、皇帝批准颁布的成文法的很大比重。尽管如此，在战国至明清成文法主干“律”的系统中，专门针对行政行为的职制篇，却要到魏晋时期才独立出来，至隋唐方趋于成熟。 [17]这个现象恰好说明秦汉百官职司规范较之魏晋以来毕竟仍属初创，纳入律令的各种行政关系显然远不如各种私人性关系盛行而发达。

总之，公元前3世纪到公元2世纪秦汉王朝的行政体制，虽已基本完成了战国以来对三代贵族政体的否定，尤其是完成了适应大一统王朝体制的许多转折，包括汉代对秦制的大量调整，但在整部中国行政制度史上，却仍然处在诸制草创的时期。相比之下成熟得多也严密、精致得多的，是公元6～9世纪隋唐王朝的行政体制。

隋唐与秦汉有相仿之处，在寿命不过三十多年的隋朝对魏晋以来三百六十余年历史进行一系列整顿后，全面继承这一成果的唐朝，把专制集权官僚政治的规模和各项制度推上了中国古代的又一高峰。这与汉朝继承秦朝对春秋以来历史的总结，从而将大一统王朝推向兴盛的过程，确有不少相似之处。但须强调的是，唐制是魏晋以来各族政权对汉制不断有所扬弃的产物，故其达到的水平也超过了汉代。

在朝廷行政方面，汉武帝至光武帝以来巩固大一统王朝和加强集权的诸多措施，在传统公卿体制中打出了许多缺口和变革的楔子。接着便是魏晋以来新旧机构和秩序之间错综复杂的冲突生灭。其中最为引人注目的，是尚书省、门下省、中书省地位的逐渐确定和传统公卿的没落， [18]到隋唐形成了以三省和御史台围绕皇帝决策和政务督责而相制相协的分工协调态势，其他机构则确立了分工较细、依事归类，又大致对应或受命于尚书省六部二十四司的诸省寺台监卫府架构。 [19]与秦汉时期近乎各自为政的公卿体制相比，这套结构的系统性和严密性已大为提升。三代畿内或都内建制的松散粗略和家臣治国遗风，至此已被祛除殆尽了。

汉唐间地方行政体制的发展，也在绕了一个很大的弯子后达到了新的高度。汉代在郡以上设立的州，在很长时期内都只是监察区域，却扰动和改变了原来朝廷与郡县间的关系。州刺史的权力并非总是像汉武帝创制时设想的，能够始终局限在监察的范围之内。在汉末以来的战争与骚乱中，州迅速变成了集监察、军事、民政于一体的政区，并越来越多地设置于各地，郡县二级制在魏晋南北朝演变为州郡县三级制。 [20]隋唐承此整顿，以州代郡，看起来郡县制与州县制仅一字之差，但州所蕴含的朝廷统一控制却显著深化了。比如，魏晋以来各州常由将军持节督领军政要务，军府实际主导了一地之政，其辅佐和重要僚属皆由朝廷统一任命，朝廷对地方政务的干预能力已切实强化。 [21]在此影响下，州郡长官的重要僚属也渐收归朝廷统一管理。至隋唐，“大小之官，悉由吏部，纤介之迹，皆属考功”， [22]各地各部门长官僚属只要是官员，均由朝廷统一任免和调迁，也就不再像秦汉长官辟署的僚属那样，仅仅效忠于长官本人而具宾主或君臣性质了。人事管理的这种变化，浓缩了魏晋以来地方军政、财赋、司法等诸多权力不断上收朝廷的进程，意味着秦汉地方长官所带诸侯色彩的消退，也使整套地方行政机关的运行，进一步纳入了朝廷统一控制的轨道。

总之，在经历了魏晋南北朝三百余年的发展后，隋唐朝廷和地方行政机构呈现了相当严整的面貌，图2-4即为唐朝廷机构设置概要。从中可见，取代了秦汉三公宰相地位的是三省长官和其他一些被随时授权进入政事堂议政的高级官员，他们直接协助皇帝决策，通盘处理举国要务。而负责承旨宣诏的中书省，审核章奏和诏令的门下省，还有既参与最高决策，又主管举国政务包括诏令内容制定和实施过程的尚书省，则完全围绕这一进程来相互配合和牵制。需要特别强调的有二：一是尚书省所属吏、户、礼、兵、刑、工六部二十四司，已对全国政务分门别类实施对口控制，其况已完全不同于秦汉诸卿的松散结构和管理；二是承南北朝以来相关做法，隋唐又以一个与三省地位并行、直接对皇帝负责和监察功能强大的御史台，专门监察举国重要行政过程和高官要官。这样朝廷就进一步强化了对各类行政过程和行政人员的控制能力，将之统统网罗于皇帝的驾驭之下了。其余的秘书省、殿中省、内侍省，以及九寺、五监、十六卫、东宫官等设置，则为措办附属于皇帝本人和朝廷有关具体事务的直属机构，其职责分工的明确化和专门化程度之高，也已达到了空前水平。

图2-4 唐朝廷机构概况

备注：

本图据《旧唐书·职官志》绘制。

地方行政建制之况类同朝廷，图2-5所示即唐州级机构设置概况。刺史为一州之长，其下有直接协助其通盘处理州务的长史、司马，是为佐官；又有录事司督录审核文书处理和机关庶务，相当于长官、佐官的办公部门；另有大致对应尚书六部，分别处理各项政务的功、仓、户、兵、法、士六曹（司），以及市令、学官等其他直属官员。这种设置轮廓承自秦汉，具体内容已有很大差异的结构状态，体现了汉唐间各种行政关系的相应变化。

图2-5 唐州级机构概况

备注：

本图据《通典》卷三三《职官十五·州郡下》“总论郡佐”绘制。

与机构建制相比，行政关系和行政秩序的变化更大也更为深刻。隋唐朝廷机构以围绕皇帝决策、督责而活动的三省，尤其是以承上启下的尚书省六部二十四司来全面驾驭全国政务的状态，已相当清楚地表明了强化集权的宗旨。与秦汉松散的公卿组合相比，这是一种能够统一控制更为繁多和经常性事务的组织形态。在南北朝不断强化集权的基础上，隋唐行政体制形成的一大特色，就是朝廷不仅对各地各部门行政结果，而且也经常对其行政过程实施持续控制。许多在汉代无须也不可能由皇帝过问的事情，现在都要写成章奏逐层呈送，经三省和宰相政事堂的审理，取得皇帝旨意之后，再以诏令的方式下达指示。

图2-6 唐长安城官署分布

唐制，各地各部门行政凡须取旨者，皆须上奏，由三省按其事项在不同范围内审裁拟议，呈交皇帝批准。 [23]像任免重要官员这样的大事，常由宰臣拟议再由皇帝在起草好的任命诏书上书“可”，以示批准该项任命。公侯重臣、三品以上高官，以及五品以上重要官员的任命诏书规格不同，分别称册书和制书，由中书省官员及学士知制诰者起草，参与这项任命的三省主管官员皆须连署，皇帝书“可”后还须由门下省审核，留底后再以抄本颁下尚书省施行。而日常政务处理，如各地各部门奏请增减官员，废置州县，征发兵马，除免官爵，授六品以下官，处流以上罪，用库物五百段、钱二百千、仓粮五百石、奴婢二十人、马五十匹、牛五十头、羊五百口以上之事，也皆须履行三省拟议审核程序并由主管官员连署，由皇帝在其上书“闻”，或御书日期，此奏也就变成了皇帝照准而须即日下达的敕书。 [24]与之相仿，各地各部门长官也主要是在批复下级所呈请示报告的过程中处理公务的，其佐官、录事或主簿、诸曹所起作用及连署方式，亦与上述三省官员参与章奏处理和制敕形成之况相类。唐代各级长官或僚属拟定政务处理意见，仍沿用六朝流行的四六骈体，言简意赅，有时也难免笼统地表述裁处决定。这种称作“判词”的文种在当时极为官场所重，故在入仕为官者皆须考试的“身、言、书、判”中占了最重分量。 [25]所有这些都表明，隋唐王朝的整部行政机器已完全以皇帝诏令制定和贯彻为核心，在各种承上启下的行政指令关系中运行，其代价则是各种行政过程湮没于大量往返回复的公文之中。尽管钦羡于汉代事省文简之况的人们不断对此发出抱怨，但在汉代被认为是有损于大体的烦碎文法，现在无疑已因大势所趋成了必要， [26]频繁的行政指令已在隋唐王朝的上下级关系和整个集权统治中占了主导地位。

人事控制也仍是驾驭各行政部门的重要方式。隋唐朝廷统一任免和调迁的九品以上官员，包括在京各部门和地方府州县长官以下的佐官和重要僚属。前已指出这种状态在魏晋南北朝已逐渐积成趋势，其统一的规定应形成于隋文帝开皇元年（581）或三年定令之时。 [27]需要强调的是人事任免权的空前集中统一，对整个官僚管理格局和行政秩序都有深刻的影响。

这首先就意味着各机构重要僚属与长官同样受命于朝廷，需要共同对皇帝负责，一起对执行制诏负有义务，这就保障了朝廷指令在各行政层级的贯彻渗透。各级行政长官很难再通过其人事权任来独断专行，这就为上下级关系注入了并肩事主和共同对行政过程负责的内涵，也使长官和属官更纯粹地表现为行政节制关系，而不再像汉代那样带有较强的依附性、私人性。显然，隋唐时期的官僚人事控制格局，一方面直接加强了朝廷对各地各部门行政的控制，另一方面也改变或催生了集权官僚体系的规则和秩序。如果说秦汉主要不是通过对行政过程的控制，而是以逐级展开的人事管理来保障行政绩效的；那么隋唐除继续保障行政绩效外，更以统一的人事管理来确保行政指令的逐级贯彻执行，从而深入控制各地各部门的具体行政过程。

在此基础上，隋唐各行政机构内外部的协调牵制关系也相应发达起来。长官和属官之间的协调行事，已在法律上有明确规定。前面所述三省审核拟议章奏和制敕的连署之制，在敦煌文书所示唐代相关法令和公牍文式中皆有体现， [28]这种制度体现了相关官员在行政过程中的角色和地位：是长官还是通判官，是主典还是判官或文案督录稽核者，明确了其各自所需承担的责任。一旦行政过程出错，即须据其不同责任区分首犯从犯节级连坐治罪，即便是佐史书吏所事文案有误，长官若未能发现纠正，同样要承担相应责任。 [29]相比之下，汉代遗留的简牍公文实例固然也有相关官吏副署，其式却甚简略粗疏，尤其无法与长官和佐史也须连坐的唐制相比。 [30]这也可见唐代官府已比以往任何时候都更像一个行政法人，长官与其佐官、属官已须共同对行政过程负责，而不再像汉代那样只是长官之府了。

从另一角度反映这一点的，是官制记载方式的变化。汉代以来，官制记载中通常都没有机构的地位，而是直接在其长官之后把属官登录下来就了事了。但唐代的官制记载中，一般都要先列出机构的名称，如某省、某寺、某监，然后才系以长官和属官。这正是唐代行政机构在行政过程中形成了长官、佐官、属官及书吏佐史互不可缺的配合和牵制，其机构法人地位业已凸显的反映。不仅在各机构内部，机构与机构之间的平行联系也大大增加了。著名的如三司制度，凡天下冤苦无告，由御史台与中书省、门下省联合受理，重大案件必须由御史台、大理寺和刑部分别派遣特定官员联合审讯，一旦出现冤狱，则规定由中书省、门下省和御史台的有关官员共同受理。 [31]

从上述行政控制、行政关系和行政秩序之况不难看出，唐代法律已有远较汉代严密的条文，对百官职责及机构的日常行政和相互关系进行规范和调节。律的系统除有专门针对履职行为的《职制篇》外，其他各篇条文亦多针对官吏的为政。尤其是魏晋以来逐渐分化而成的另外三个法规系统——令、格、式中，令针对各类政务，其中《官品》《职员》《选举》《考课》等篇直接规范了百官等级、职掌、编制、选用、考核等事，其余也都是不同行政过程所须遵守的框架性规定；格、式皆以尚书省诸司和太常寺等重要机构为篇目编辑，内容基本上都是相应的行政规范和成例。诸如上面所述公文连署、机构法人化、三司制度等，许多在汉代尚无踪影或未纳入成文法的行政规范，现在都已一一修入了律、令、格、式这四种法典。其所标志的是行政规范化程度的显著提高，反映的是权力进一步集中统一和行政过程控制强化以后，上下左右诸牵制协调关系的发达已不能不更为讲求行政行为的规范有序，才能保障必要的效率和礼法合一的基本秩序。

事情很清楚，官员和机构之间的牵制协调一旦形成缺一不可的态势，也就不可避免地有了维系朝廷统一控制的意义，成为便于皇帝操纵行政过程，确保专制统治的基本方式。官员和机构因此相辅相成，被各种规定和需要串到了一起，组成了一个远比汉代更为紧密地围绕皇帝这一集权轴心，也更为广泛地在各种行政关系中体现自己存在的整体。这种在错综相制中表现出来的整体性，也许就是隋唐行政体制的真谛所在。现在的问题在于行政效率，权力切割过于细碎、文牍主义泛滥、官员及机构行政独立性的缺失，都足以模糊行政成败的责任，增加行政成本特别是时间耗费。初唐以来围绕效率问题的诸多举措，无论是以政事堂制度协调三省， [32]还是以使职办理专项事务， [33]都构成了唐制继续变迁发展的重要方面。

因此，唐制可以说是中国古代行政体制最为重要的一个转折形态。之后不仅整个宋代沿袭了唐制，即便是一只脚踏在古代，另一只脚则进入了近代的明清，其体制很大程度上也还是对唐制的继承和发展。 [34]尽管明清常被誉为古制发展的第三个高峰，在统治的专制程度和集权结构的致密上，其确实总结了宋元以来发展而达到了新水平，但若论整套体制的开阔规整，气度恢宏，则远远不及唐制。正像北京附近的明清陵园那样，其工笔重彩的殿庑和精雕细琢的列石固亦气势非凡，但与唐陵以山作冢、殿基高大的气象相比，却多少显得有些森严小气了（见图2-7、图2-8）。

▲图2-7 唐太宗昭陵

图2-8 明十三陵主神道

唐后期至宋以来，由于三省长官长期在政事堂处理国务，原来三省高层的职能已渐与政事堂合为一体。三省的职能部门尤其是尚书六部诸司则已趋于独立，并与其他机构一起进入了又一个新、旧机构职能和关系的复杂调整期。经过长期过渡和种种折腾以后，便形成了明代朝廷机构如图2-9、图2-10所示的构成状态。

▲图2-9 明朝廷机构概况

图2-10 明六部、五军都督府、都察院、大理寺所属部门

备注：

①图2-9、图2-10均据《明史·职官志》绘制。

②户部、刑部清吏司各十三个，分别为浙江、江西、湖广、陕西、广东、山东、福建、河南、山西、四川、广西、贵州、云南清吏司，分理十三省之事，兼两京、直隶及诸司、卫、所之事。都察院十三道监察御史亦然。

③直属户部的部门除十三清吏司外，还有宝钞提举司，钞纸局，印钞局，宝钞广惠库，广积库，赃罚库，甲、乙、丙、丁、戊字库，广盈库，外承运库，承运库，行用库，太仓银库，御马仓，军储仓，长安、东安、西安、北安门仓，张家湾盐仓检校批验所。

④直属工部的部门除四清吏司外，还有营缮所、文思院、皮作局、鞍辔局、宝源局、颜料局、军器局、节慎库、织染所、杂造局、各抽分竹木局、大通关提举司、柴炭司。

⑤五军都督府各辖都司、卫所。

直接协助皇帝从事最高决策的内阁，可以说是明代样式的政事堂。 [35]辅助皇帝掌管章奏和谕旨收发、检核、抄写，以及御玺、符、牌事务的通政司、六科、中书科和尚宝司等机构，则从原来三省之内的相应部门演变而来。吏、户、礼、兵、刑、工六部直至清代仍稳定存在，已是六个独立辖有各司和其他一些直属部门，分掌专项政务的最高机构，其所统繁剧而事项细密，足以体现举国政务集中统一之程度。 [36]此外，从唐以来御史台监察御史的察院蜕变而成的都察院，已是专职监察全国各级行政官员的最高机构；从宋元以来专管军机的枢密院改造而来的五军都督府则分领在京诸卫及各地都司、卫、所，配合兵部统辖军务。唐代大理寺掌审理刑狱，而刑部掌复核及举国法务，至明清刑部掌审理刑狱而大理寺掌复核，大理寺地位有所上升。 [37]明清六部、通政司、都察院和大理寺长官合称九卿，为皇帝和内阁以下分理诸务的全国行政纲辖。其他如宗人等府、翰林等院、太常等寺、国子等监和禁兵营卫之类，则为分别负责皇帝和朝廷具体事务的直属机构。

地方行政以省、府、县三级制为骨架。隋唐时期的州经长期演变，至明清已蜕变为一种接近于县的政区建制，唐宋一般只设于首都或陪都地方的府则被推广，州、县两级因此而变为府、县两级。 [38]但在府之上，明清承元增设了行省一级建制。自汉以来，历代朝廷都曾在不同时期派遣重臣，分区督理各郡（州）县监察、军事、财政等专项事务，以强化朝廷的统一控制，协调与地方的关系，最终往往形成了郡、州、府以上的一级政区。汉代有州，唐代有道，宋代有路，元代则建为行省。虽其产生各有背景，历代也不乏调整、变革，省级建制却一直稳定地延续到了今天。

至于省级行政机构，明代已不像元代那样以一个类于朝廷中书省的行中书省来管制境内的一切，而是在每省设立了承宣布政使司、提刑按察使司和都指挥使司三套班子，分管省内民政、刑名监察和军事事务，也分别受朝廷相应部、府的管辖。其具体结构以主管一省民政的布政使司为例，如图2-11所示。大体除长官左、右布政使，以及若干个通常被派至省内各地，分道管理有关事务的参政、参议官外，布政使司衙门以经历司和照磨所督录、审勘各种公文卷宗； [39]其下设有吏、户、礼、兵、刑、工六房书吏对应朝廷六部，分管各类行政事务和相关文案；又以理问所从事刑名，以架阁库保管各类档案。至于布政使司的直属部门，则有管理监狱囚禁事务的司狱司，管理仓库的大使等，其他如杂造局、宝泉局等，则视各省需要增减置废。 [40]必须指出的是，六房皆仅以胥吏任文抄案牍之事，性质、地位与唐代各机关具有判事权的诸曹有本质不同。 [41]这种构成也代表了当时府、县二级机构的状态。

图2-11 明各省承宣布政使司官司概况

备注：

本图据《明史·职官志四》绘制。

如果说汉代主要倚仗人事控制来保障各地各部门行政的集中统一，使之呈现了各级长官权力相对完整的“块块化”结构状态；那么，唐代在持续频繁的指令和多重牵制协调关系中运行的行政体制，便显示了条块关系的错综状态，并以各行政层级内部日益细密的分工，显示了大事要务由诸使职专项处理的“条条化”倾向。而明代的行政结构，则给人以条条占了压倒地位的强烈印象，其行政层级开始主要通过各专项政务系统来体现，亦即在条条中划分出层级，而不是像隋唐那样，在县、州、尚书省这样的层级下区分出六部、六曹之类的条条。这种状态在明初对中央和地方体制的两项重要变革中，可以看得更为清楚。

秦汉以来，在朝廷各专项政务机构之上，总是存在着一个直接协助皇帝决策和督责百官的机构，如秦汉丞相府、唐宋政事堂和元代中书省等。洪武十三年（1380）明太祖朱元璋诛丞相胡惟庸后，鉴于历代这类机构易出权臣，便断然废除了这一建置，从而把包括六部在内的大批机构置于自己直接驾驭之下。后来的发展证明这多少有些因噎废食，直接面对如此众多而又分工细致的专项机构，仅凭皇帝一人之力，是无论如何也难以对付海量而又五花八门的章奏请示的。结果是永乐帝刚即位，便按洪武时期的先例把若干官员召进宫廷，协助其处理章奏，此即内阁之始。 [42]前面所以称内阁为“明代样式的政事堂”，即因其完全不是一个正规机构，没有印鉴，不像汉代丞相教令、唐代尚书省符或政事堂“中书门下牒”那样可以独立发布指令，其成员所加殿阁学士衔一开始只有五品，后渐加至一品，但也只是一种享受待遇的临时性名分。内阁学士的职责就是为皇帝提供咨询，主要是票拟章奏处理意见，其作用和地位是因其影响皇帝谕旨间接显示出来的。 [43]对皇帝来说，内阁的这种暧昧隐晦、有其事而无其名的状态，最大的好处是既协助自己处理了国务，又至少在法律上撤除了横亘于历代皇帝和专项政务机构之间的政枢机构和宰相层级，使驱动整部行政机器的圣旨上谕得以更为通畅地进入各地各部门。当然，这也使朝廷各专项政务机构的地位和整个行政体系的条条状态更加突出了。

地方上，秦汉以来的各级政区，一般都以一个长官总理境内的民刑军政，即便同时设置像郡尉那样专掌军事治安的官员，也往往受制于郡守。直至宋代，取鉴于中唐以后的各道使职，在州县之上设路，各路分设漕、宪、仓、帅四司，分管一路民事财政、刑狱监察、仓储商务和军事事务， [44]从而明确体现了地方行政的条条化格局。明太祖洪武九年（1376），废除沿自元代的行中书省，改以都、布、按三司对口朝廷有关部、院、府，分管一省军务、民政财赋和刑狱监察而直接对皇帝负责，正是继承了宋代路制的这一精神。至于其进一步发展，除省内各地卫、所部伍直属都司外，布、按二司都向各地派遣专员，分别组成督办各有关事务，通常称为道的直属系统。包括洪武年间开始以按察副使、佥事分区巡察各地官员的分巡道， [45]正统年间开始以布政使司参政、参议分区掌管各地民政的分守道， [46]以及陆续因地制宜出现的督粮道、督册道、屯田道、水利道、管河道、提学道、清军道、盐法道、兵备道、协堂道等职如其名的专项机构。这种按事项特派专员一竿子插到底的道制，集中体现了明清地方行政的条条化格局。

在此背景下，明代知府的权力也已远不如唐代刺史来得完整，其权力大体已局限于一般民政事务，又须受布、按二司控制和各直属道的掣肘。知府衙门设置则与布政使司相类，除分管有关事务的同知、通判、推官外，还包括经历司、照磨所组成的公文检勘部门，掌管监狱的司狱司和处理各种文案卷宗的六房胥吏。其他如驿传、儒学、巡检、税课、仓储、河泊等官司，则是直属于府的专项事务派出机构。因此，与朝廷废除总理国政的法定政枢机构一样，明代地方行政以省一级撤销行中书省这一总辖机关而改设三司为标志，其条条化的控制态势也进一步明显化了。

明制所代表的这种以六部、三司上下贯通为特征的行政条条化格局，集中体现了隋唐以来行政体制发展的主要趋势，反映了贯穿其中的集权化新水平。

在行政指令方面，各机构以条条为特征的状态，实际已尽可能避免了政令在各行政层级流动时的迂回或留滞现象，从而使行政指令的制定和下达显得更加直接简洁。在唐代的行政结构下，一件有关全国财政的诏令在形成前后，不仅须在三省之间相互协调，更须在尚书都省和主管财政的户部诸司间往复拟议审裁，最终再由都省下达各地各部门施行。 [47]朝廷各部门和各地州、县两级施政下令，大体也要经历类似程序。到明代的条条化格局中，同样的谕旨从形成到下达，均可直接在主管财赋的户部—布政使司—府—县系统中拟议审裁，贯彻执行。即便公文例须督录检勘，但由于条条化行政系统的每一理务环节都是该项事务的直接主管者，这就大大减少了唐代那种总揽诸务的长官和对口部门的行遣迂回和辗转配合，从而提高了行政效率。

显然，条条比之于块块结构要更适宜于行政指令的迅速下达和贯彻。明代呈现的这种状况，不外乎是可以独立发布指令的政枢宰相被废，专制皇权的控制渗透到各行政领域和具体行政过程的结果。正由于此，驱动整套官僚体制运行的行政指令已空前频繁。即以需要皇帝过问的事务为例，明太祖洪武十七年（1384）九月十四至二十一日的八日之间，送进宫廷的章奏总数为1160份，计3291件事之多。 [48]此外，各省诸司相对独立的“群龙无首”局面，也使朝廷六部之务比以往历代都要繁忙。据明孝宗弘治十四年（1501）浙江台州府下黄岩县署的一件帖文，当时黄岩知县黄印奏请保护南宋先贤杜范坟墓，礼部祠祭清吏司处理此事的勘合编号为以字1495号。 [49]而南阳武侯祠今存明嘉靖四年（1525）河南布政司分守汝南道右参政许复礼奏请敕赐庙额、祭文并定祭品之碑，其文显示当时礼部办理该类事务的勘合编号为正字3593号。 [50]这些数字皆显示了明代六部事务之烦冗，反映了唐宋以来行政指令性关系的迅猛发展和朝廷对各地各部门行政过程的控制程度。

明代的人事控制，主要表现为各种人事管理的进一步严密和程式化，在隋唐以来朝廷统掌全国官员任免调迁的总格局下，现在已把官员分为更多类型分别讲求其选拔任用。“京官六部主事、中书、行人、评事、博士，外官知州、推官、知县，由进士选。外官推官、知县及学官，由举人、贡生选。京官五府、六部首领官、通政司、太常、光禄寺、詹事府属官，由官荫生选。州县佐贰，都、布、按三司首领官，由监生选。外府、外卫、盐运司首领官，中外杂职、入流未入流官，由吏员、承差等选。” [51]另如亲民官、风宪官、科道官等性质不同，其选用必讲究出身，或以考选、拣选，或须保荐、推升；高官大臣则皆会推，事急从权又可暂署，另又赋予督抚等重臣以用人委任的相应空间。 [52]这都正视了不同岗位和人才的特点，促使权力集中和统一控制更为切实有效，也适应了条条化行政格局对职事专业化的更高要求。

明代行政体制最为突出的特点，应是行政协调和牵制关系的空前发达。由于整套行政体制条条化格局的形成，唐代由一个部门负责的事务，现在需由数个互不统属的机构来处理，权力既一而二、二而三地切割分化，相互协调和牵制自会大量增加。当时的公牍种类即反映了这一点。在唐代，各行政部门的法定文种达15类之多，其中3类用于互不统属的机构之间的往来。 [53]到明代，法定公牍文种已达20类以上，仅用于各衙门行移的文种即达12种之多。 [54]适用于特定机构和场合的公文文种的大量增加，反映的正是各行政部门间协调和牵制的经常化和规范化。与之相应的是各种会议的频繁和更显重要，如事关重大的刑事审判，在唐代三法司基础上又有了“九卿圆审”。 [55]不过九卿会议不仅为重大案件召开，也用于重大政务的决策和处理。大体上，由皇帝亲自主持的廷议，由皇帝下诏各相关部门长官和官员参加的会议，以及由主管部门主持相关官员参加的部议，是当时朝廷经常举行的三种会议形式。具体到官僚任用过程中，不同级别和性质的高级官僚，即分别通过廷推、会推和部推产生。 [56]与之相仿，各地分掌军务、民政和刑狱纠察等不同专务的官员和部门，也需要在更多的会议中协调解决相关问题，各省大事则由三司会议商决。 [57]因此，所谓文山会海，无非是行政权力被过度切割，权力极不完整的各种部门和官僚，只有在大量繁复的协调中才能完成实际工作的结果。

繁多的公牍和会议，其实也只能起到有限的协调作用，更为直接有效的是改善行政结构。因而直接协助皇帝决策，同时也辅佐皇帝协调六部等专项政务机构的内阁，实为一种客观需要。几乎在内阁形成同期，永乐年间朝廷也开始不断派遣大臣出巡各省，以协调互不统属的三司，进而又较为稳定地以大臣加都察院长官衔总督、巡抚某某等处某某等务，来承担各省专项政务机构的协调职能。这也可见行政分工和权力切割，总是以相应的协调成本和能力为其限度，否则就会抵消其效果甚至带来更加严重的麻烦，迫使朝廷重新组合过于细碎的权力。与之相随，法律在其中的作用也显得更加重要起来，因为法律本身发挥着至关重要的协调作用，更由于职责分工和各种行政关系一旦失去定准，就会像缺失协调的牵制关系一样导向无穷的扯皮和严重后果。

与《唐律》相比，《明律》篇目除首篇仍为《名例》外，其余已按吏、户、礼、兵、刑、工六篇编排，关于职制的条文已在吏律名下，此即所谓“数千百年之律书，至是而面目为之一大变”。 [58]这个面目，正是举国行政过程以六部为纲条条化和规范化的真切写照。在内容上，《明律》对官员犯罪防范之细密亦达空前程度，清人薛允升《唐明律合编》评曰：“任用臣下之法，汉为近古，故其时人才辈出，上下并无疑忌之意。唐不如汉而犹多才臣，宋则大不如唐，明又不及宋矣。” [59]具体如对已行公文的检勘，唐代已有每年一次并与考课相结合的规定。 [60]明代则在宋以来基础上发展出一套细致周密的“照刷”“磨勘”规定，仅照刷的标准就有五项：凡事毕检勘无误者批“照过”，无误而其事未了者批“通照”，其事应完而未完者批“稽迟”，事有违误无情弊者批“差错”，违误而有情弊者批“埋没”。照刷以后，再以磨勘来检查有关官吏是否已改正补过，又另有一套视具体情节分别处罚、治罪的详尽规定。 [61]显然，有关公文检勘的这种细密的法律规定，是与各行政部门之间联系之多和这种联系的更加重要直接相关的。也正是在这种处处防范设限的氛围之下，对明清官场，人们总是可以感觉到它早已没有汉代官僚拔剑击柱的粗犷景象，也缺少六朝隋唐官员琴剑放歌的风致。现在触目可见的是一个个方正持重的醇儒和腐儒。如果说此即明清官僚的典型形象，那么这并不是他们缺乏才气或豪气，而是他们的职业环境所致。整套行政体制前所未有的繁密文法，不仅已把他们的权力零宰碎割，限制在一个充满了陷阱和罗网的天地之中，也把官僚本身潜在的主动意识和发展能力限制在狭窄得可怜的领域之中了。

总之，犹如在巨大惯性下滑动的冰川那样，中国古代整套行政体制的集权化进程虽波澜起伏，却方向坚定并有大致脉络可循。毫无疑问，秦汉时期的行政体制业已寓有块块和条条，包含了人事控制关系、行政指令关系和各种牵制、协调关系，隋唐和明清也是如此。但因具体历史条件的差异，这些要素各自的地位及其组合形态仍相当不同而变化万千。据前所述，刚刚从列国政治中蜕化出来的秦汉行政体制，呈现的是以块块为特征的结构和主要通过人事控制来维系其整体运行的状态。经魏晋南北朝变迁以后的隋唐行政体制，则在块块和条条错综组合的结构下，给人以行政指令性关系已有突出地位的强烈印象。而明清时期的行政体制，则以条条为主的结构及相应牵制与协调关系的发达为基本色调。此即秦汉以来行政体制发展的阶段与脉络，尽管专制集权官僚政治的主题始终如一，但秦汉与隋唐以及明清行政体制的巨大差异亦显而易见，仅见前者而无视后者或者反之，都无助于对中国古代官僚制度的认识和理解。

最后有必要指出，在整套权力结构和多种权力关系日益集中和严密化的同时，三代以来政治与教化结合或礼法合一的传统，秦汉以来也一直都在适应新的时代持续发展。直到清末，大量在今人看来也许并无实际意义的典礼仪式，仍在至为庄严肃穆地举行，象征并训练着整个官僚集团的合作和秩序，也为社会全体成员提供了井然有序的典范。即便是高居九五之尊的皇帝，也往往不过是无数礼仪规矩的傀儡，更不必说其下的众多官员了。这类事实也许正揭示了一个被认为是不可思议的秘密，即古老的中国，“可以用一个很小的官员编制，来统治如此众多的人口”。 [62]的确，一方面是由内而外、由近及远的严密行政控制，另一方面是同样由内而外、由近及远的社会自律和道德感化，正是这两者的相互渗透和高度统一，构成了统治古代中国的典型方式。但看来无可避免的是，随着前者的不断森严和僵化，后者也势必变成毫无生气的说教。19世纪开始的行政近代化过程，便是在这样的前提下逐步开展的。