任用程序即平民通过选拔后获得具体官职，或官僚升降迁调而另行任用的步骤，为官僚任用制度的核心内容。除适应和保障专制集权这一基本原则外，这些步骤的目的和实质，早已由古圣先贤的训诫说清楚了，即所谓“为官择人”，也就是为各种职务挑选最合适的担任者。 [1]相关的选择程序通常称为“铨衡”，或称“铨选”“铨叙”。“铨”的含义，便是与衡量、法度、公正等严肃的字眼联系在一起的。为保障任用质量和任用过程有条不紊，历代官僚任用程序总是把各种官职分为一定类型展开。其中最为基本的是按各种官职的级别或职能性质来区分，即行政级别不同的官职往往有不同的任用程序；而职能性质较特殊的官职，也经常是按特定程序来任用的。以下分别介绍各重要历史时期任用程序的形态和变化，由此观察历代官僚任用制度的发展情况。

秦汉时期的官僚任用程序和类型相当粗略，这恐怕不是资料散佚之故，而是由于当时的任用制度本来就比较笼统。秦及汉初，大一统王朝刚刚建立，各地各部门长官的权力还比较完整，其人事权也较为突出，由朝廷统一任命的官员数量不多，整套官僚任用制度正处于形成过程之中，自然不可能有多么细密精致。不过，随着汉武帝以来的诸多制度安排和创革，官僚任用的大致类型和相应的程序，毕竟已经轮廓粗具。

当时各种官职的级别类型，基本上是围绕本书第三章所述人事权的划分层次而形成的，即级别较高的官职由朝廷统一任用，甚至由皇帝亲自选择；而级别较低的职务，则由各级长官在统一协调下自行署用。但级别并不反映各种官职的具体差别，也不是官职重要与否的唯一标准，尤其是当整套官僚机器处于调整阶段时，级别较低而地位十分重要，或者相反的情况是大量存在的。这就需要区分官职性质和实际地位，以不同方式讲求其任用之方，以贯彻专制集权和“为官择人”的原则。武帝以来这两种类型的大致情况，可见图4-1。

图4-1 汉代官僚任用类型

备注：

本图综据《汉旧仪》《汉书·百官公卿表》《续汉书·百官志》等记载绘制。

大体说来，当时各种任用程序便是在这一框架下分别展开的。其中，各级长官自行辟署百石以下掾属的状态，上章已述部分属吏署用除各地须报守相， [2]在京各机构须报大鸿胪外，其余基本上是由长官按故事和实际需要独立而灵活地展开的。较为集中的署用，当在年终考课或新长官上任时进行。 [3]一般低级僚属，大致是由功曹、西曹等在长官授权或批准的前提下加以举用，称“外署”；重要僚属或特殊情况，则由长官直接署用，称“教署”； [4]然后下达除书，知照有关人员或部门， [5]其情形可以看作朝廷统一任用的一个缩影。

朝廷统一任用的程序，首先按官僚级别而呈现区别，全部过程都是在二府或三司协调下展开的。必须注意的是，随着武帝以来内朝对任用过程控制的加强，尚书台的地位已日益突出。其大致过程如下。

除皇帝特诏任用或各种临时急迫的任用外，较为集中的官职任用，一般是与察举常科及上计考核等制配套，于年终在二府或三司主持下统一进行。 [6]应任为二百石至四百石的，主要有各地各部门举贡的孝廉、廉吏和按功次应升为官的吏员，以及各种任满待迁的低官。 [7]其过程大致在公府掾属协助下，综合各地各部门呈报的缺编情况、各待用者行能功过的证明文件，按规定的先后次序酌情调补，再报尚书备案。 [8]应任为六百石至二千石之职的，主要是各类现任官和不定期察举的贤良方正等。与二百石至四百石官僚任用程序有别的是，对这些官职，丞相、三司通常只综合职务需要和人员情况向皇帝推荐人选，再由尚书协助皇帝裁定后下诏任用。 [9]中二千石以上的王公重臣，则由皇帝在尚书等机要近臣协助下亲自裁择，亦不免咨询具体掌管百官考绩功过的二府三司， [10]最终下达具有最高法律效力的策书并以一定仪式加以任命。 [11]

图4-2 秦阳陵虎符

有些官职性质比较特殊，其任用程序可在上述基础上变通。从汉代的情况来看，具有不同作用和地位的官职确实形成了不同类型，任用上也与同级官职有所区别，但其总体还缺少明确的规定而仅轮廓粗具。

这类官职比较突出者如下。一是郡国守相，如宣帝曾说：要达到政平讼理天下大治，“与我共此者，其唯良二千石乎！” [12]这里的二千石即指守相，其任用在汉代尤受重视也更为讲究，任满考核优秀常被加秩留任以造福一方，升迁则往往任为三辅长官或九卿，甚至可超擢为御史大夫。 [13]

二是博士、御史、三辅县令，秩皆在六百石至千石之间，各须特定专业和能力要求，在中级官员中地位相当特殊。武帝以来其相对集中的任用渠道即前已指出的“丞相四科”，也就是先由丞相分别按博士、御史和三辅县令的标准任为其府僚属，经历练考核合格后再予任命。 [14]

三是直接侍奉皇帝的官员，秦及汉初称“宦皇帝者”而明显不同于一般官员。 [15]这种区别后来虽被淡化，但史书中统称为“郎、从官”的侍臣仍多特殊之处。 [16]作为侍臣的郎，任用来源有任子、孝廉、太学生徒课试合格者等，进而升迁亦有某些成例。 [17]元帝永光元年（前43）二月，诏“丞相、御史举质朴、敦厚、逊让、有行者，光禄岁以此科第郎、从官”。 [18]此即所谓“光禄四行”，是从郎、从官中拔擢重要侍臣和其他官员的常规方式。侍臣中的大夫、博士、谒者等，有时也由皇帝特诏任用； [19]其中博士的升任又据考绩分为三类。 [20]

四是前已指出汉代专业部门的技术官吏，有不少是从官府学室中培养的。其中不少是史、卜、祝之子弟，这些学童经课试合格，如学书者最高可补“尚书、御史、史书令史”，习卜、祝者则可补太卜、太祝之卜、祝，积累功绩年劳又可升官。 [21]这种经过专业教习训练以后的任用，应是诸技术官吏任用之特殊要求与程序。

五是还有一些官职的任用方式与众不同。如王国官在汉初由诸侯王自行任免，景帝以来诸侯王权力大为削弱，一般却仍可自行任命四百石以下官属。 [22]又如尚书台诸官作为近侍皇帝的秘书，其任用故事之一即为尚书郎缺，常从一般郎官中择5人赴尚书台试其公文处理能力，择优者1人任用。 [23]尚书则多由尚书郎升任，至东汉安帝下诏从六百石以上官员中考试择任。 [24]此外，尚书台内部的职务调整，又比其他部门更重年资， [25]这些都使尚书台官的任用隐隐自成一种类型。

以上所述汉代任用方式的级别和职能类型，一方面确已开始奠定基本的轮廓，有相关法令和成例可循；另一方面也都存在大量例外和个案，反映了秦汉时期任用方式相对简略、灵活，不少官职性质和任用要求还待明确的总体特点。 [26]当然所有任命皆须依循关于官吏选用的普遍性法律规定， [27]须随皇帝制诏或除书等公文的下达生效，并且授予相应凭证。除大夫、郎等没有具体职事的官员外，长吏类皆发给印绶，其印质地与绶带颜色清楚地体现了高中低级之别，即二百石以上为铜印黄绶，六百石以上为铜印黑绶，二千石以上为银印青绶，而级别最高的万石为金印紫绶。 [28]外地及执掌某些权力的官员还须授予传、符，以便其利用各地的驿传， [29]调度兵卒、财物。皇帝特命出使或加权的官员，则被授予象征着相应全权的节。 [30]凡此之类，都体现了官员任命的慎重和战国以来符玺制度的发展。

图4-3 东汉广陵王玺

秦汉时期简略、灵活的任用程序，适应了大一统王朝初创期的体制特点，不仅保障了朝廷对各地各部门的统一控制，而且显示了某些出人意料的优点。在官僚权责较为完整明确的委任责成体制下，这种大致上分层分类展开的任用状态，首先确保了朝廷对各级长官的人事控制和政绩督责，而其因简略灵活所可能存在的漏洞，则可主要通过对各级长官的任免黜陟来预防和弥补。这就在很大程度上突出了任用的主动性和责任，既为有关官职提供了较大的选任余地，又可以实效为中心追究任用责任。显然，要“为官择人”，把千差万别的人恰当地放到同样千差万别的岗位上去，这种余地和追责都是十分必要的。从这个角度来看，汉代所以留下了大量不拘一格的用人佳话，除其他原因外，又是与当时任用程序并不苛密，任用量较小而责任和灵活性较大，更便于发挥人才鉴识艺术的状态联系在一起的。

自东汉后期“选举诛赏，一由尚书”，魏晋以来人事权进一步集中统一，原先逐层责成和最终以政绩对朝廷负责的控制原则，渐被动辄照皇帝旨意来办的做法取代，原来的任用程序已不能适应各种新的需要而须调整，原来其简略灵活所蕴含的消极面也就日益凸显而亟待改进了。

在这个复杂的演变过程中，汉代三公在官僚任用过程中的地位，已被完全围绕皇帝诏令运行的尚书吏部所取代；而皇帝的人事决策和吏部对之的贯彻，则在直接参与决策的门下省、中书省和尚书省的相互配合中逐渐规范化了。此外，随着官多缺少成为定局，有待朝廷统一任用的官员数量越来越多，文、武各机构、职务和关系的新旧转换，又大大增加了公平铨衡的难度和复杂性。设立州郡中正，对待用者品德才能和籍贯门阀加以鉴定，虽一度发挥过重要的筛选作用，却很快因其“高下任意，荣辱在手”，或全以族姓立论而变得不足凭借。吏部的铨衡，已不能不极大地依赖记录劳绩功过的簿册档案。这一切，都催驱着官僚任用过程重新分门别类按部就班地展开。最终，在隋代统一全国，并把魏晋以来这一系列趋势明确下来的基础上，承隋而兴的唐代便形成了一套新的任用类型和程序，见图4-4。

图4-4 唐代官僚任用类型

备注：

本图综据《旧唐书·职官志一》，《新唐书·选举志下》，《唐会要》卷七四《选部上》、卷七五《选部下》绘制。

在唐代的任用分类中，不同级别的官员按不同程序任用仍是基本原则。经隋及初唐整顿后，魏晋以来各机关的重要吏员，或已升格为正式官员，或被纳入了流外九品，都归朝廷统一任用。因此，唐代仍然分散进行的任用，主要是各地各部门处于法定等级序列之下的小吏，即所谓“内外职掌人”。各地即“外职掌人”选任在州府刺史、府尹主持下展开，称“州选”。 [31]大致先由各县定期将符合条件的勋官、六品以下低官子弟、四年任满待迁的小吏和“家世重大”、才行可取的“白丁”选送至州，再由刺史在主管本州选举事务的功曹参军事协助下，依据有关证明文件和档案对之加以勘核和衡量，然后依法分别任以州县各曹佐史及仓督、市令、博士、助教等职，下达相应公文并须报尚书省备案。 [32]在朝廷各部门任职的“内职掌人”则由本司长官在佐官与僚属协助下依法选任，性质不同的人员各有具体要求和规定，基本程序与州选相类。 [33]与汉代长官辟署制相比，唐代这类小吏任用首先考虑的是勋官及官员子弟，其次甚重专业需要，相应的法令规定也已更为具体明确，且须申报尚书省以凭审查校核。这都进一步规范了各种小吏的任用过程，体现了其选拔署用以朝廷诸司和地方州级机构为中心来控制的格局。

列入法定等级序列的全部官吏皆由朝廷统一任用，却仍区分为几个级别层次分别展开。

流外九品吏员为最低一层，其任用是由尚书省吏部，具体是由吏部司郎中1人实际负责的，此即前所指出的“流外铨”“小选”，常于每年冬季举行。参加流外铨的主要是各种任满待迁的流外吏员、 [34]执役期满愿充流外之职的官僚子弟、勋官，以及各州选送至京的佐史、低官子弟和部分白丁。其程序大致是先由吏部南曹勘验有关文档，对按规定前来报到者的出身来路、年劳资历等项条件加以校核；然后由吏部郎中主持，对其书写、计算能力和时务识见进行考试； [35]合格者再综合其各项条件和志愿，拟定应任职务，全部任用名单报吏部侍郎、尚书批准后， [36]即可分别给予告身上任。由于这种任命无须皇帝下旨，仅吏部命令即可生效，故称“判补”“行署”。

流内九品文武官员皆由吏、兵二部和宰相协助皇帝任用。文官由吏部，武官由兵部，基本程序相同，故以下皆以文官为例说明其况。其任用过程首先按级别高低分为三类，在六品至九品低官的任用中，吏部或兵部的作用较突出，待任者主要是各种任满离职待选之官，以及通过科举、吏道、门荫、军功等多种仕途新获做官资格者，通称“选人”。由于其数量最多，任用定期分批举行，即所谓“流内铨”“大选”，为当时各类任用中最易程式化的一类。

流内铨于每年十月举行，次年三月完成。而其准备工作则于每年五月开始。具体步骤如下。

第一，每年五月吏部向全国颁布当年铨选的限制和规定，称“选格”， [37]凡符合相应条件者，在原籍或原任所报到，办理一应证明文件及赴京手续。距京500里者限十月上旬到京，1000里者限十月中旬到京，1000里以上者限十月下旬到京，至尚书省吏部报到。

第二，选人5名相互为保，再引京官5人作保，由吏部南曹核勘其资格履历、年劳功过，有虚伪差错不符条件者驳还，合格者则区别其应任级别分为三批，合称“三铨”：应任六品至七品的送付尚书选任， [38]即所谓尚书铨；应任八品、九品的送付两位侍郎分别选任，即所谓中铨和东铨。

第三，选人分别集中至三铨后，须集试书、判，再察其身、言，询其愿至何地任何官职，平衡德行、才能、劳绩三项条件，先德行，德均以才，才均以劳，再拟定其应任职务并当众宣布，凡不满意者，可申述理由酌情重拟其职。在这些体现铨衡的环节中，最受重视的是试判的成绩。初唐以来，为弥补流内铨日益限制年劳资历而难以不拘一格用人的缺陷，便在笔试的基础上，逐渐发展出一系列内容不同而严格程度不下于科举考试的科目，如试判3道称“拔萃”，试文3篇称“宏词”，其他试经、史、律令等，皆设专门名目，优胜者可不拘资格授职。 [39]这就是只用于选人而有别于科举各科的“科目选”。

第四，吏部将三铨所拟任用名单和相应文档送尚书都省（侍郎主持的中、东铨须先过尚书讫）；由分管吏、户、礼三部的左司、左丞和仆射核准后，将之连同有关选人申送门下省“过官”，即由给事中、门下侍郎和侍中读名审视，有不当者则驳回重拟，合格者则将名单呈皇帝画闻；然后下达尚书省吏部，分别向被任者颁发一份由参与此次任用过程的有关官吏联名签署，钤有吏部告身之印的委任凭证也就是告身。 [40]接下来便是新官诣阙谢恩、领取符印、克期赴任等事了。由于这类任命依法皆须请旨画闻后生效，故称“奏授”“旨授”。 [41]

五品以上官僚的任用又可分为两类，五品、四品“制授”，三品以上德高望重者“册（策）授”，两者皆以皇帝下达法定“册书”或“制书”任命而得名。 [42]这两类官僚数量不多，但责任重大，常随时依缺任用。其中，宰相的作用十分突出，但吏部仍在资格劳绩的勘核和才行评价上，起重要的辅助或咨询作用，而以本人功绩、才行、人际关系为重要的任用依据。

制授的大致程序，是由吏部协助核勘相关人选的文档，由宰相与之商量人选；经鉴审和平衡后拟出具体任用方案，进呈或面询皇帝裁定批准；下旨至中书省，由中书舍人知制诰起草任命制书； [43]由于事关重大，这份制书须转送门下省复核，有不当者则驳回，无误后再进呈皇帝画可； [44]然后下达尚书省吏部，颁发告身，并安排廷谢、赴任事宜。 [45]册授程序与制授基本一致，无非是为了表示隆重和尊崇，所下达的是具有最高法律效力的册书，并往往须举行一个专门的仪式加以授受罢了。 [46]

在按级别区分任用类型和程序的基础上，因各种需要而导致的变则和临事随机的个案也仍大量存在。只是，现在中书、门下、尚书三省互相牵制、配合，共同协助皇帝总揽大政，各种制度都变得空前严密起来。连皇帝旨意也须经三省协调起草、复奏和审核，才能成为具有法定地位的正规制敕；否则，其效力只能局限在内廷或某些特定场合。倘在此范围之外不按法定程序下达旨意，往往会遭到有关大臣抵制及谏官劝告，即便一时得到贯彻，也会被认为是有损体统和不足为后世法的弊政。像武韦之乱时，皇帝不按体制直接下达“墨敕”任命官员，便被史家记录在案，引为鉴戒。 [47]也正是在这样的制度背景下，唐代任用程序的职能类型也已空前明确并有法可依。

第一，三师、三公及三省长官和六部尚书，代表了三品以上高官中地位最为尊荣的部分。三师即太师、太傅、太保，为训导皇帝之官；三公即太尉、司徒、司空，为论道经邦之官。皆正一品而位极人臣。三省长官即尚书左右仆射、侍中、中书令，唐初以来皆为当然宰相， [48]六部尚书不仅分管举国各项政务，且与仆射共为八座参议大政，在所有三品以上“诸司长官”中位望最高。相较于其他三品以上高官，这部分官员的法定任用程序是任命下达后，允许其“进让”。 [49]以示其位尊重须待贤能，所让之人则相当于正规举荐，同时也使其进让以后的任命更显尊荣。 [50]

第二，清望官、清官，是专为举贡、门荫等出身入仕的士人提供的职务。清望官即内外三品以上及三省、太常寺、秘书省、国子监和东宫詹事府的四品副贰官，加上东宫左右春坊、左右率府长官；清官指四至八品省台、太常寺、秘书省、国子监、左右卫、左右千牛卫和东宫的重要官职。两者范围包括了朝廷各部门长官，三省、六部、御史台副贰和主要官员，以及东宫、太常寺、秘书省、国子监的文教要职， [51]将之与其他三至八品官员区别开来，是要贯彻“凡出身非清流者，不注清资之官”的任用原则， [52]也就是明确规定其只能由科举、门荫等途，而不能由杂流出身者担任。这是魏晋以来士庶清浊有别的任用传统在唐代的延续，只限仕途而不限门第等级，又体现了唐代对此传统的改造。

第三，常参官，即参加常朝的在京五品以上职事官、八品以上供奉官及尚书诸司员外郎、监察御史、太常博士。 [53]五品以上职事官本来就在“制授”之列，关键是其不仅包括了八品以上供奉官即门下省、中书省和御史台诸要职，还包括了不在供奉官之列的五品已下诸司员外郎、监察御史和太常博士。将之与其他五品以下官府相比，参与常朝自然意味着其更为接近权力中心，其任用特殊性则在于“六品已下常参之官量资注定，其才识颇高，可擢为拾遗、补阙、监察御史者，亦以名送中书门下，听敕授焉”。 [54]也就是其品阶本在“奏授”之列，但因其为常参官而须交由宰相定夺，遂为“敕授”之官。 [55]

第四，技术官吏为又一种以职能区别的任用类型。唐代官府也像秦汉一样需要多种技艺，也在相关部门教习、培养和选用大批拥有技艺者。前已指出其作为仕途与吏道性质相类，而宦途前景则更狭窄。其任用特点是所属机构长官在选用过程中具有实际决定权，即由所属长官负责其日常课试并最终确认其术业合格或优秀，即可申尚书省补为官吏。如太史局所属天文生、卜筮生补天文观生和卜师， [56]太医署所属医、针生补医工、医师、医官之类， [57]皆限任于本技术部门，今后晋升大抵皆至本部门长官而止。

第五，其他还有一些官职的任用程序不同寻常。

如州县长官向被视为天下治理之要，唐初以来都督刺史任命或临轩策拜，或便殿召对，赐以恩礼，程序已与同级官员不同。但唐代用人外轻内重，外官或多贬累之人，故各时期多有重视州县官任用的呼吁。唐太宗即亲自选任刺史，并下诏京官五品以上各举县令一人；玄宗则命在京重要官员与州县长官及重要僚属相互调补，又诏内外百官举荐可任刺史、县令者；其后又有强调各地长官须任满三年，鼓励久任和京外官互调等举措， [58]中唐以来更屡屡强调州县长官和重要僚属的推荐制度。 [59]可见唐代州县亲民之官的任用，也像秦汉以来那样多有特殊之处。

又如岭南、西南桂、广、交、黔等偏远州府的大量官职，多由当地人担任，由于距京路途遥远，往返参选多有不便，高宗以来遂设“南选”，由皇帝特命五品以上官员为“选补使”前往铨选。其选任程序有所简化，条件也放得较宽，通常三四年一次，安史之乱后或“权停”，或推广于江南、淮南、福建等地。 [60]其过程先由当地州府将符合条件的选人的资历劳绩等材料呈报尚书省，由选补使协同吏、兵二部本司共同审议拟订方案，然后携之与负责监察其事的御史前往铨选。铨毕的任用名单由吏部照准，奏闻皇帝后，再由专使将诸文牒告身送至当地州府分发。 [61]除此之外，对偏远地区的官职，吏部的常规铨选也可放宽条件在选人中“召补”，若有不肯前往，作弊逃避者，则须毁其告身别加惩罚。 [62]

另如王府侍讲等官，大理寺法官与太常寺礼官之任用， [63]以及前面所述方镇幕僚之有奏辟等，亦皆因其职务性质而各有成例。总体看来，唐代官员的任用程序，既继承了秦汉魏晋以来级别和职能类型的某些方面，又多有立足现实的总结和发展，不仅在任用通例与变则的系统性、综据官员才行劳绩的严密性上大有推进，更在相关法律规定的明确性上达到了空前水平。与此同时，唐代官僚任用制度也面临着前所未有的新局面，存在和蕴藏着大量新的问题。

由于幅员辽阔、官职多样和权力高度集中，尤其是由于隋以来朝廷统一任用的官吏数量剧增，唐初每年参加吏部大选者便达几千人， [64]加上各种官员的转迁，每年需由吏部铨衡的文职“选人”应在万人以上，其中可以得到任用的不过30%～40%。 [65]这样的基数和比例，不能不使朝廷统一铨选任用的工作量较之秦汉数十百倍增加，从而带来了一系列后果。如四面八方数以万计的选人集中至京参加铨选，首先就使京畿驿传面临压力，京师供应不克负荷。故从太宗贞观元年（627）至文宗太和三年（829），便在皇帝常驻跸“就食”并设有类于京师官僚机构的东都洛阳，分头铨选关东选人。这就是由皇帝特命官僚主持的“东都选”，其程序略同于京师大选，若皇帝不遣门下省官前往复审，合格选人仍须赴京“过官”，其任命最终也须呈报皇帝画闻后再履行必要手续。 [66]

人事权高度集中统一和朝廷铨选量空前增加，更使任用过程发生了深刻变化。官职选任本是一项艺术，要“为官择人”，让形形色色的选人各得其所地担任性质千差万别的职务，其工作之复杂远超想象。 [67]而唐代直接从事这项每年上万人铨选工作的吏部尚书、侍郎及吏部司官吏编制，却不过120余人。尤其是由侍郎和尚书分头主持的三铨，以一人而铨上千人，精鉴细别实难做到，审慎访问亦无可能，即便附加经义和实务考试，也无法凭此认定真才实学，整个过程往往只能在“俯仰之间”匆匆而过。在此前提下，对选人的鉴定不能不依赖更多机构和人员的配合，整个铨衡任用过程也就要比以往任何时候都更多地依赖其他部门提供的文档，从而使最需要讲求识人辨才之术和洞察鉴别能力的铨选任用过程，沦为验勘这些千篇一律的簿册的刻板工作，最终则是看起来相对公平过硬的年劳资历起了基本作用。故高宗总章二年（669）以来，便采取了一系列措施，强调选人依资参选排队，相应加重了官僚迁转的等差； [68]玄宗开元十八年（730）设“循资格”，以年劳资历为初选的先决条件，虽为人讥议而终不能革。 [69]结果是除少量高官要官任用尚能精心鉴识斟酌外，凡按严密划一的程序定期成批展开的任用过程，实已再不可能抡才任职，而只能以簿册文档、年劳资历面前人人平等的公正性为主要目标了。

可以认为，唐代官僚的任用过程业已显露了贯穿此后人事行政史的一个基本问题：在权力进一步集中统一，牵制与协调日趋发达，官僚权责难以分明的大趋势下，任用程序的加细加密虽有助于保障任用过程规范公正，却不能不与墨守成规联系在一起，也往往会以牺牲任用质量为代价。尤其官僚机器的运行机制总是会把相关的规章制度从手段变为目的，这就使其代价更为高昂。故自初唐以来，便不断有人对当时的任用制度提出批评，以至于中唐时期杜佑撰《通典·选举典》，仅以三卷描述古代有关制度的沿革，却以同样的篇幅记录了对唐代选任制度的各种评论和建议。其中的一种主张，是改变高度集中的任用格局，按人们心中理想化了的汉代模式，重新把必要的责权赋予各级长官，从而使选任过程重归从容、切实和灵活。 [70]只是，中唐至宋的政治史，却是一部朝廷力图从藩镇手中收回权力的历史，因而整套任用程序在一度失控以后，也就并未朝分权方向重构，而是随强有力的新王朝诞生，走上了在进一步集权的格局内做某种修缮的轨道。

结束了五代十国混乱分裂局面的宋朝，在官僚任用上明显体现了以进一步集权来提高任用质量的倾向。如宋初全部京朝官和武官皆由中书、枢密二府及中书所属的审官院和三班院协助皇帝选任，吏部只铨选性质已近乎阶官的州县官和幕职官。 [71]由于各地知州、知县皆由京朝官差遣出任，这实际是把各地各部门全部重要职务都纳入了唐代属于宰相进拟的范围，相对于吏部铨任过于依赖年劳资历要来得灵活一些。宋初又实行了选人“引对”制度，即任命前由皇帝面见选人，假以辞色，擢优黜劣，以此介入、指导、督责铨选； [72]另又通过广泛奏荐保举提拔官员，并由政事堂直接荐用某些官职，称“堂选”“堂除”。 [73]这些都反映了宰相协助皇帝更为有力地控制官僚任用过程的倾向，同时亦有助于提高任用质量，革除墨守成规的吏部铨选之弊。

只是，因权力过于集中导致的问题，不可能通过更高程度的集权来解决。无论上述做法在某个皇帝或宰相时解决了什么问题，终究是把繁剧的铨任之务从吏部移到了最高决策层，也就不能不使原来吏部的弊端蔓延至宰相协助皇帝的铨衡过程，使之同样陷入不克负荷而高度依赖文档簿籍的境地。故与建隆三年（962）全面推行保荐之法几乎同时，太祖命主司制订了“循资格”，其后又加参详修订，以使“铨选有伦”。 [74]又命吏部取选人中考绩出色、才能突出者，“送中书引验以闻”，史称当时“仕者愈众，颇委积不可遣”。 [75]故宋初采取的这类措施总归还是收效甚微，至元丰改制也未能扭转官僚选任循资磨勘迁转之风，南宋人称自此“典选者一切不得以意从事，振拔幽滞，无复闻焉”。 [76]

元朝官僚任用，总体上仍保持了七品以下由吏部、七品以上由宰相协助皇帝任命的格局。由于社会结构和观念形态变动，华夏原有用人标准已被搅乱，长期沉积在科举、吏道等仕途之上的尊卑贵贱意义已被打散，唐宋以来的各式铨试则被取消，这一方面有助于统治者打破常规任用官员，另一方面也使年劳资格的作用显得更为突出，并被强调到了“秋毫不可越”的地步， [77]从而形成了两者共存的独特局面。

具体即一般中低级官员，仍由吏部对各有关部门提供的选人文档详加勘核，再按整套细密的资格规定和精确到月的年劳标准拟任，然后上报中书省，照准取旨加以任命。其中，正七品以上一般官员，虽往往由中书省在吏部校定文档的基础上拟任，但其过程之墨守成规与吏部略同。因而当时大量一般官员的选用过程，几乎已完全体现为对年劳资格的审核。 [78]在这里，吏部对官员才、行的鉴甄已被抛弃，保障人才质量似已主要托付给积考登进的长官鉴定和甄别环节了。但在此通例之下，各种重要官职仍可按一定的递升次序来不拘常格地任用； [79]对某些性质特殊的官职，也可另定标准或程序来选任。如宗教祭祀等专门技术部门和某些王公大臣辖地的属官，已推广了由主管该地、该部门的大臣选举，然后统一上报任命这种唐宋已有的方式。其他如御史台和中书省的重要官员，往往以台、省共议的方式互选。各路、府、州、县除达鲁花赤外，其长官选用汉人，须“素有声望”，且以户口、垦田、狱讼、治安、赋役五项标准来定其升降。翰林院、国子监官员则以熟谙经史、能文善辞为条件，如此等等。 [80]由于这些另定的标准或程序在不同时期和场合往往可以灵活变动，故整个任用领域显得杂乱而“无定制”，却不失为对过度重视劳考资格和簿历考校之弊的补救，也大致达成了通例与变则及个案之间的平衡。

元朝官僚任用领域这种区别一般官员和特殊官员的状态，很可能是将蒙古人和汉人的不同传统相杂糅的结果。其价值是在任用权高度集中，任用过程不能不囿于簿历考校，朝廷已不可能对全部官员任用都精加鉴裁的前提下，展示了一种另定各类更为具体的标准、程序，尽可能保障更多官员任用质量的方案。在一定程度上，明清的官僚任用程序，正是循着这一方向继续发展的。

与元代七品以上官员由中书省宰相主持拟任的局面相比，明清皆由吏部、兵部直接协助皇帝任用举国文武官僚，其铨任之务自然更加浩繁，也就不能不更深地陷入文牍困境。为在这样的前提下保障任用质量，除少量廷推、部推呈请皇帝亲自简择的高官要职外，对于数量最多的中低级官职，现在大体是在更为细密的年劳资格规定下，尽可能区别那些相对重要的官职特点和要求，由吏、兵二部协助皇帝以不同标准和方式进行任用。从总体上说，明清时期的官僚任用程序中，长期以来各种官员首先依据级别来分别任用的原则已大为淡化，各种官职的级别和性质已被综合起来加以考量。具体以清代文官的任用程序为例，其任用程序的分类情况可见图4-5。从中不难看出，这样的任用分类仍体现了层级控制的原则，但更为引人注目的是同一层级官僚任用所分的不同类型，可见这是一种级别和职能类型紧密相连，并在职能类型上有较大发展的任用体系。

处于整个官僚队伍和各机构底层的小吏，即书吏、典吏、吏攒之类，仍由各衙门具体负责任用，其选用办法却已改变。康熙时定制，各地小吏按纳银多寡，分送各衙门加以任用；在京小吏，则分别由各衙门主管大臣募任。其程序为：愿充各地小吏者，先统一纳银至户部，由户部按其多寡分送各地相应衙门，再由该衙门甄核后行文其原籍地方官，出具证明其符合规定条件的文件，然后视缺编情况和本人条件酌情任用；愿充在京小吏者，则先提出正式申请，并参加该衙门举行的考试，“文理明达者”再由其原籍地方官出具证明文件，合格者以抽签确定到哪个部门顶缺。凡已正式任用的小吏，皆由所在衙门发给一份注明其姓名、年岁和任用日期的“执照”，并须“按季汇册咨部”。 [81]与明代带有一定强制性的“签充”方式相比，清代在自愿前提下以纳银、招募加各衙门鉴定才用加以选补的制度，表明各种小吏虽仍为官场和士大夫所鄙视，却已进一步职业化了。

图4-5 清代文官任用类型

备注：

本图综据《清史稿·选举志五》及《大清会典事例》卷五八《吏部·除授》等绘制。未入流一、二、三等杂职，性质介于官、吏之间，类于唐的流外官。

当然朝廷的注意力仍集中在由其统一任用的官员上。首先是数量最多的四至九品中低级官员和未入流一、二、三等杂职，对他们的选任以往已有大量经验教训，由吏部统一对之一一鉴裁，唐以来的铨衡早已证明这是奢望；全部按细密刻板的资格规定来论资排辈，那等于完全放弃了“为官择人”的目标，特别是对其中的重要职务是不足取的。相对合理的正是区分一般和特殊官职、任用通例和变则的做法，况且明代已在这方面留下了不少成功经验， [82]清代承此损益可谓顺理成章。其要仍然是在严格讲求年劳资格的前提下，把全部四至九品中低级职务分为寻常官职和重要职务两大部分，从而使在京各衙门所属和地方省、府、州、厅、县的各类职务，都相应出现了任用程序上的多种差别。

由吏部统一例行铨选的官员数量最为可观，清仍循明制，每月铨任，双月铨任各种初试者和任满考定待迁的官员，称“大选”；单月铨任各种临时改授、改降、丁忧、候补之官，称“急选”。由于清朝自身的特点，满人及入关前与之关系密切的蒙古人和汉八旗成员（汉军），都有一些专供职位，且可获一定优待，其铨任专门在上旬举行；笔帖式是各高级衙门主要为满人而设，升迁机会极多的翻译缮写之职，其铨任亦单列，于中旬举行；汉官则在下旬铨任。 [83]

部选完全按细密的资格规定对号入座，即所谓“选人并登资簿，依流平进，踵故牒序迁之”。 [84]一旦选人的年劳资格确认无误，在其出任何种职务的问题上，除非另有特殊操作，实际已不再有多少选择余地。这也就是明清部选所以能让同等资格的选人通过“抓阄”“掣签”决定其在同类职务中出任何职的背景。从康熙八年（1669）以后确定的部选程序来看，选人于应选前月初一赴部报到，呈交一应证明文件，由吏部勘定其应选类别和次序，然后各类选人分别抽签，决定自己应补何职。按制度规定，得缺者还须呈交一份介绍自己履历和行政见解的“条陈”，以供吏部鉴裁；吏部还要会同九卿、科道官，当面验看其中有无行止不端、出身不正及父祖有钱粮亏空，或人、缺不相符者；最后亦须引见，由皇帝甄鉴通过，才能给凭赴任。但在实际过程中，选人所上条陈，往往请人捉刀代笔，且多发空泛的颂辞，很快便失去了据以鉴别选人才能的作用，因而被废；验看、引见也日益徒具形式，后来选人又可通过捐纳免去这两个环节，遂名存而实亡了。 [85]故清代部选的整套程序，完全是以明万历以来的掣签制为核心损益展开的，其精髓在于保证整个对号入座任用过程的公正有序。由此看来，吏部在这里的作用主要体现为两个方面：一是综计各地各部门随时上报的缺编情况，区分满、蒙、汉缺及不同类型，以确定不同种类的可掣之签； [86]二是勘核选人的一应文档，以确定掣签人的类别和次序。 [87]接下来就无非是抽签的组织、防弊以及掣签完成以后的任命手续了。 [88]

部选“按格拟注，凭签掣缺”， [89]虽有合理性，却不能设想以此选任全部官员。故清代也理所当然地重视另定程序、标准的官员选任办法，这些办法虽也讲求年劳资格，但都要比刻板的部选切实灵活。正其如此，图4-5所示从请旨到题授的具体选任对象及其展开过程，便总是在不同时期因适应不同要求而有所变动。大体说来，通过这些办法选任的，都是各地各部门比较重要的官职，且其范围自清初以来一直都在扩大。其共同的特点，一是其中不少都给直接用人和更了解实际情况的各衙门长官提供了一定的用人余地；二是皆体现了皇帝更为直接和深入的干预，吏部则为之辅助或协调。

如请旨，其适用者在清中期约为翰林官、詹事府官、科道官、各省学政、盐使及要地道、府官等，凡其官出缺，则由吏部或军机处依法开列可补任的人员名单，呈请皇帝择一补授。又如应用广泛的题授，大致适用于朝廷各部院和各省要职的选任，是由部院长官和督抚主持并在其属下相关部门配合下，综据年资、功过、行能，选拟出缺应补的官职，再以该衙门名义题请皇帝裁准授受，并“咨部注册”。 [90]这个办法与各大臣以个人名义和连带责任向皇帝奏荐官员，并被明确定为“补铨法之不逮”的保荐制，实际上异曲同工。 [91]其他如留授、调授、拣授、考授，尽管吏部仍在其中起重要作用，但其一应选择拣试过程完成后，皆须引见皇帝，由皇帝亲加取择，下达专门谕旨加以任命。另如考选科道，行取知县之类，通常都由部院大臣和各地督抚先行选择和推荐，然后再由吏部偕都察院从中选拟，请旨授受。 [92]不难看出，与唐宋时期较为划一和整齐的选任体系相比，这些当时广为采行的办法，在一定程度和意义上体现了要职选任过程向实际主持政务的部院长官和督抚分权的趋向；与元代的有关做法相比则更为规范，并被进一步置于皇帝的驾驭之下了。

至于朝廷和各地三品以上高官的选任，清初仍像明代那样，依据其具体级别和性质，由吏部与其他高级官员一起，按特定要求和规格会推若干人呈请皇帝最后定夺。 [93]这种让各衙门长官与吏部一起参与高官选任事务，由此为皇帝提供更多的干预手段和选择余地的制度，与上面所述诸重要职务不由吏部大选而另定标准和程序的做法，显然有其相通之处。 [94]看来，当时似乎是把本来用以选任高官的某些原则，推广到了部分中低级重要职务的选任过程。不过会推制度的实际运作却出人意料。高级官职毕竟为数甚少，皇帝更倾向于宸衷独断，而参加推选的大臣又各有倾向甚至党同伐异，这样一来，理论上可以集思广益，并有助于皇帝多方选择的会推，却往往增加了皇帝决断的难度和丧失了应有的效率。 [95]故至康熙以来渐废止了会推，改由吏部核定有关人员的资历功过提交备用名单，再由皇帝从中选任。具体说来，凡内阁大学士、部院长官和各省督、抚、布、按出缺，概由吏部按规定呈报符合规定条件的候任者名单，供皇帝裁择，这就是“开列题请”。而各寺长官及其他原来会推的重要官职，则或“开列引见”，即除开列候选人名单外，吏部还须把他们引见给皇帝面择；或“拣授”，即把符合升迁条件的候选人区分为正、陪引见给皇帝取择；或“推授”，即从合格者中取资历较深者20人，引见给皇帝；最终确定1人。 [96]与明代以来的会推相比，这些办法突出了吏部勘核年资功过簿档和提交备用人员名单的作用，又更加突出了皇帝的独裁地位。

总体观察历代官僚任用程序的发展历程，在总量极小的高官任用过程中，汉代以来各朝宰相及朝廷人事机构的参预方式与程度虽有差异，但基本上是提供咨询和资格审查，其实质性环节一直都在确保皇帝的独断。而处于整个官僚队伍底层的小吏，汉代以来大致都保持着各级长官在某种协调下依法自行署用的状态，尽管经历了辟署、州选、签充、募任之类的变相，但其任用主体和对象基本是如此。相比之下，在全部官僚任用史上发展最为跌宕起伏也最值得注意的，当首推为数甚巨而作用、地位参差不齐的中低级官员的选任。其间的所有问题几乎都集中在一点上：如何在制度上保证统一控制又兼顾任用质量。而不断凸显出来的一个严峻的事实是：随着人事权任的不断集中和官员数量的激增，这两个目标已变得越来越难以兼顾了。

事情很清楚，当朝廷每年统一任用的职务发展至上千乃至数千个，候选人更多达数倍、十数倍时，在人事机构编制有限而选任过程又不能无限拖延的情况下，无论是唐代的“三铨”、宋代的“四选”，还是明清的“部选”，任何集中进行的选任，都已不可能对被选者才行做切实鉴别。因此，自北魏制定停年格到唐代制定循资格以来，由朝廷集中进行的官员选任过程，已越来越围绕着较为过硬也最易把握的年劳资格来展开。相应的，保障任用质量的重点也越来越从任用领域转到任用前的领域，转到各种用来确定被选者年劳资格的初级选拔过程中。这就逐渐形成了“选严用宽”的局面，其情形一如明末清初的黄宗羲所说：“古之取士也宽，其用士也严；今之取士也严，其用士也宽。” [97]

必须指出的是，所谓年劳资格本来是可以在一定程度上反映被任者才行的，无论是借以确定劳绩的考核制度，还是用来认定选人资格的出身仕途，都包含了对其才能和品行的鉴定。而问题恰恰在于，当整套官僚任用制度日益依赖对年劳资格的勘核时，考核和入仕制度在确认被选者真正具有何种才行时的作用，已变得越来越浮泛了。隋唐以来在官员选拔中最严格的科举制，已开始完全视逐层考试为及第与否的关键，从此科举制在甄定人们德行时的作用已极有限。当科举考试内容和形式不断规范化，从按诗赋、经义选才，发展到明清几乎完全以八股甚而以“小楷”取士时， [98]其在鉴别才能上的作用就更可质疑了。当然，能够通过童、乡、会、殿等试这一道比一道严酷的考试炼狱者，在某种意义上的确是“够格”的；但这种资格距离行政才能及德行未免过于遥远。至于考核，隋唐以来考核制度发展的总体趋势是考绩日趋浮泛，高度集权势必导致官僚权责关系的模糊不清，只要没有重大过失，大部分官员的考绩都是中上或称职，以此为任用依据，自然只能越来越强调年劳资历和无大过，对此下一章将要详述。

既然如此，要保证任用质量或“为官择人”，又要确保人事权的集中统一，就不能不重视以往选任官僚的各种变则，尤其是那些有助于改善选任过程过于划一所致弊端的做法。宋以来保举制作用和地位的提高，正可以看作这方面一个值得注意的信号。经元、明发展到清朝，集中举行的部选固然完全沦为刻板论资的掣签，但其选任的官员比重却已大为下降了，几乎所有要职的任用，都已由那些既能确保皇帝独裁，又能兼顾其职能性质和需要，并为部院长官和各地督抚留有一定用人余地的方式和程序来完成。也就是说，清代的这种任用体系，正是朝廷在无法全以变则或个案，也不能全以掣签来任用官员的情况下做出的选择。可以认为，在集中举行的部选和其他各种较为分散的选任办法间寻求平衡，以尽可能协调和保证统一控制与任用质量之间的矛盾，自隋唐以来便是官僚选任制度的一大主题。