当特定社会分工包括政治领域的分工基本明确时，官僚及官僚制度便随之产生。正如其他社会领域一样，在这里并无一条截然的界限，尤其不能排除上述分工清晰化前，就已存在着官僚和官僚制度的某种苗头。在古代中国，大约公元前17世纪至前8世纪的殷周统治体制中，就已包含了这样的历史内容。但那毕竟是十分遥远的时代了，殷商的文献典册，连孔子这位春秋时期的商人后裔也感慨其缺佚难征了，西周的资料相对较多，但官制方面比较靠得住的仍很有限。大体说来，除甲骨文、金文等提供了多有疑义争执的若干片段外，主要就是《尚书》《诗经》《左传》《周礼》《史记》等文献所记及留下的后人回忆。因此，对三代时期并不稳定也无独立存在形态的官僚制苗头，在此只能做些推想式的追溯。

商和周是两个分别起源于中国东部和西部的古老部族。 [1]据《史记》所载，两者在以尧、舜为领袖的唐、虞联盟时期，就已是其重要成员，并与明确的地域联系在一起。此后，商族和周族都曾臣服于一个以夏族为核心的政治联盟，在商汤灭夏和武王伐纣的朝代更替以后，又先后在同样性质的联盟中起过核心作用。 [2]拨开这类传说与史实交织在一起的迷雾，所谓夏、商、周朝，实质都是以某个地区的主导部族为核心，由其他地区的若干个部族组成的政治联盟。这种联盟与原始末期部落联盟的最大区别，无非是原来支配其内、外部秩序的血缘和军事民主制关系，蜕变成了一种带有强制性质的政治关系。无论是将之看作酋邦，还是视为方国之联盟，这都是中国国家形成道路的核心内容。 [3]

因此，夏、商、周三代的基本政治结构，在宏观上都是从部落联盟、部落、氏族等原始时期所自然形成的组织序列中蜕变而来的；在微观上，其内部的控制，也不外是各共同体原始管理秩序发生转折的产物。在此过程中，中国早期国家的第一批公职人员，似乎是通过两种方式产生的。一是通过分封，从天子到诸侯，构成了形形色色的封主，各自统治与一块确定地域联系在一起的大大小小的共同体。这些封主通过封赐和受封的方式，承担了特定统治权力和责任，从而成为国家公职人员。一是由于一人无法独自为治，从天子到诸侯的各级封主往往又须以某种任命，组织一些人帮助自己处理公务，这就形成了另一类公职人员。 [4]

但前一种方式，封赐和受封，最早只是给某些显贵家族世有其土的现状，打上了国家这一新事物的烙印，天子和诸侯通过这一方式明确了他们共享和瓜分全国统治权的既定事实。因而除少数例外，当时的分封是天子几乎一次性把特定区域的所有权和管理权都授予了诸侯，听任他们按自己的习惯——或兄终弟及，或父死子继——世世代代拥有和行使这些权力。而朝觐、述职、助祭、征发之类，与其说是夏、商、周核心地区的统治部族常有能力压服反叛诸侯的体现，倒不如说是基于某种共同生存方式而特具需要和凝聚力的结果。他们正是借此把自己与蛮、夷、戎、狄区分开来，从而显示其高自标举的整体性。从文献记载常以诸侯叛之或归之作为衡量各代治乱兴衰的标志来看， [5]朝觐、述职之类，在当时实在只是天子与诸侯间一些不太靠得住的纽带，征发则应限于特定主从关系和场合。由此看来，这类公职离官僚还有着遥远距离，因为从天子到诸侯所管辖的区域，很大程度上也是他们的私产。后来有两句著名的话说明了这一状态：“溥天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”；“封略之内，何非君土，食土之毛，谁非君臣”。 [6]

在这样的政治秩序中，通过另一种方式产生，帮助天子或诸侯处理公务的人们，其处理之务自然大都限于畿内或都内，即经过各种封赐后保留下来的天子或诸侯本族之事或他们的家务。不难想象，如果当时确实存在着某些全国性的事务，那也会由他们来兼任。这种合家务与国务于一体的状态，在官僚制度确立以后的部分官僚如秦汉的诸卿那里，还可以看到。在后世的回忆和文献记载中，这种与处理具体事务相连的公职，在尧舜时期便已通过司空、司徒等官名表现出来了。但在传统共同体职能尚很显著时，大量事务在各共同体内部已可处理完毕，畿内或某些全国性公共事务即便已经出现，也往往是临时性的。因此，与以封主形式出现的公职相比，这类公职通常都不稳定，基本上都随人、随事、随时而设，是由天子或诸侯随机任用的。

传说中一个著名的例子是尧对鲧的任命。当滔天洪水袭来时，设立有关治水的公职显然成了必要，尧便与四岳即诸侯长老商量以鲧为治水人选是否合适。结论是“试不可用而已”， [7]意即先由鲧干着，不行再说。鲧用堵塞的方法治水九年而失败，被代尧出巡的舜杀掉。继而舜又向尧推荐了鲧的儿子禹来继承其父的未竟之业。 [8]这个频频被后人引据的传说，恰好暗示了这样的一个传统：这种以职能事类区分的公职，一方面是由天子或诸侯随机设立和随时任用的，另一方面，担任这类公职的，却也总是一批特定贵族，而且往往是世有其土的贵族。在记载中，经常可以看到某些诸侯在王畿里担任官职。殷纣王就曾以西伯、鄂侯和九侯担任自己的三公。 [9]即使是一些平民和家奴，一旦担任某项重要公职，也总会被封赐世袭的土地，跻身于贵族之列。 [10]这样看来，三代时期的两类公职，实际上总是重合在同一阶层上，他们都有全权统治某一特定区域的世袭权力，同时也可能受任帮助天子或诸侯，处理其家内、畿内、都内或全国性的事务。

在这种一身二任之态没有根本改变的前提下，只有后一类官职才有可能蕴育官僚的某些苗头，而难出现仅仅行使具体管理职能的官僚。况且，像夏商时期世序天地的重黎氏那样，少量畿内或全国性公务一旦稳定下来，通常都会遵循原始末期以来的习惯，而被某些在经验上或地位上占有优势的家族所垄断。 [11]从殷商时期沟通天人的卜、祝、巫、史的情况来看，这类公职的履行过程往往相当独立，甚至连天子也难以干预。 [12]应当说，三代公职人员的上述种种，正是等级君主或贵族政体的必然结果和典型表现。

就西周而言，逐层分封的结果是产生了天子、诸侯、卿大夫、士这类与大大小小领地的世袭统治权联系在一起的贵族等级序列。 [13]与夏、商时期相比，由于以嫡长子继承为核心的宗法制确立和贯彻，天子与诸侯、封主与附庸之间的关系已因宗族、亲戚纽带得到强化，其贵族等级序列也更森严了。随之而来的是，因畿内或全国性公务增多，帮助天子和大小诸侯处理各种事务的官职亦已增加，这些官职由各级贵族来担任的情况也进一步明显起来。中国古代官僚制度的萌芽，正是在这些官职的具体状态，及其与卿士大夫的错综关系中体现出来的。

在晚近的许多著述中，西周俨然已有了一套完备的官职系统，登峰造极的便是那部著名的《周礼》。但正如大多数追述三代典章的文献那样，它们都不免把想象与实际夹杂在一起，迄今学界基本公认《周礼》所述虚实兼有，但对大量具体问题的认识仍难一致。 [14]这是因为金文及其他一些文献提到的官职名目虽然可靠，却过于琐碎，论者如不通过一定的联想推理，便难以把这一鳞半爪的联系贯穿起来。尤其是人们总是有意无意地参照后世制度进行联想和推理，以致他们笔下的周制不能不杂有后世制度的影子。因此，凡是全盘追述周制的著述，虽然在具体官职名目上还有一些比较确切的依据而无太大问题，但是在这些官职的具体属性、状态，包括其相互联系等方面，却一直都存在着五花八门的歧异。鉴于早期国家机器的原始、粗放，以及制度形态上无可克服的认识隔膜，那些过于精细的结论，一般说来都会离实际较远。换言之，由于三代的基本政治秩序刚刚从原始时期蜕变出来，还处于一种笼统而模糊的状态，人们把它描述得越系统、完备、严密，实际上也就越不可信。

这当然不是关上了研究大门，而是让我们在认识过程中采取更为审慎的态度。在此问题上的正确思路，是把西周的各种官职与其所掌具体事务联系考虑。因为只有当某些公务相对稳定下来以后，处理相应事务的官职才有可能出现并且具有较为明确的形态。相传皋陶说“无旷庶官，天工人其代之”， [15]西晋荀勖说“省吏不如省官，省官不如省事”， [16]元人则说“官生于职，职沿于事，而名加之”， [17]都是这个意思。从现有史料来看，西周时期是否已有大量公务分门别类稳定了下来，并已由各种相应的官职去分别处理？当时较为确定的官职是否已在全部官职中占了很大的比重？这些都是值得怀疑的问题。 [18]当时更多的情况似乎是虽有其事，相应设立的官职名目却并不稳定；或曾有其官，而其职事范围却变动无常；甚至往往是有其事而无其官。 [19]

三代时期，宗族祭祀活动是相当重要的公务，以宗法制为基本秩序的周朝更是如此。其官制中有关这类事务的官职，理所当然地占有较大比重。在金文和其他文献中可见，天子和诸侯畿内、都内的这类官职，往往有着形形色色的名称。如与宗族事务相关的，有上宗、太宗、宗伯、宗、宗人等；与典籍记注事务相关的，有作册、太史、内史、史、外史、左史、祭史、筮史等；与卜、祝事务相关的，有卜正、卜尹、太卜、卜、卜士、太祝、祝宗、祝史等。倘按《周礼》所示格局推想，这些官职名目多应同时存在，并且形成某种层级和事类分工的结构关系。但更为合理的解释，则是这些官职名目除一部分如史、卜、宗等是同类官职的省称或通称外，大部分都是事同名异，或是因时期、地域、事类等方面差异而导致的异称。因而这些繁多的名目，恰恰反映了一种随时立名的状态，即在存在大致稳定的宗族祭祀事务基础上，相应官职业已出现，但其具体名目和职掌范围却并未稳定下来。

再来看司徒、司马、司空、司寇等卿士之职。金文和其他文献表明，这类官职曾在天子畿内或诸侯都内及卿大夫采邑中广泛存在过，(1)并在当时的职官体系中占有重要地位。按战国末年荀子的叙说，司徒知宗族、城郭、立器等事，司马执掌师旅、军械及战马等军事事务，司空负责公共工程，司寇则主刑辟，禁邪止奸。 [20]这种说法与《周礼》所载如出一辙，恐怕只反映了一部分事实。因为从更为直接的材料中可以看到，这些官职所处理的事务范围，是极其广泛和错综复杂的。如司徒，除与宗族封土相关的事务外，周武王讨伐殷纣王时，其曾与司马、司空一起执戈陷阵； [21]直至春秋时期也曾将兵出战，还主持过追禁盗寇，又与司马、司空一起按王命从事锡命典礼。 [22]在金文中，有司徒管理籍田的例子，但也有司空管理籍田的例子。(2)因此，这类官职的职务范围虽一直是后世官制研究者最为头痛也最感兴趣，因而也是解释得最为曲折的问题之一，实情却很简单：这种职务范围相当模糊的状态，并不是记载缺失或文献参差的结果，而恰恰就是事实。

更何况，在各级贵族的一体化统治之下，诸如土地、人民和纠奸、征伐之类的事务，实际上总是混在一起而难分难解。这些官职的职责范围，很可能从来也没有划分得像荀子设想的那么清晰而明确过。正其如此，这类官职是否同时设立，并已成为一种稳定的建制，都很成问题。从《左传》所载春秋之况来看，同一时期，周天子或诸侯往往只设置这类官职中的一个或几个，司徒、司马、司空、司寇等官互兼其事的情况，是广泛存在着的。 [23]这应当也是当时这类官职所掌范围模糊不清的原因之一。

从另外一个侧面来反映这种状态的，是那些虽有某事，却不甚稳定，因而也并不设立相应官职的例子。铭文和文献中常常可以看到天子命贵族“任某事”，或“司某事”，却没有授予相应官职的情况。春秋早期各国“执政”“秉政”“当国”“听政”的贵族，显然就是后世宰相的直接渊源，但其当时似乎没有固定官名。另外，凡周天子行册命封赐礼时，通常都有人负责导引、赞礼等事，此人似由天子临时指定其上司担任，在金文中时而由宰、时而由诸侯、时而由公族为之。他们都居于天子之右，学界称为“右”或“傧”者，然在西周却并无明确官名。 [24]

看来，由于公务本身还相当混沌，并未产生较细的分工要求，周代许多官职的设置、命名直至职责范围都处于变动不常之中。一方面，由于当时业已出现大量必须由强制性权力处理的事务，一套相应的公职系统已经出现并粗具轮廓，因而当时常用百工、百辟、百僚、百司等词为之统称或泛称；另一方面，由于这些事务本身的混沌和不稳定，大量官职不能不同时呈现随机性较大的状态。许多官职往往随机设置和变更，有此事方设此官，或此事此时方设此官。

同时，当时还存在着官职随人而变的情况。按由来已久的传统，像师、保、傅这类辅导天子或诸侯的尊贵职位，一般原则是“官不必备，惟其人”， [25]是否任命这类官职，要看有没有德高望重的贤者。再者，即便是同一官称，其地位和权力往往也要取决于担负者的具体条件。如太师，周代最早似乎是专为辅佐文、武王的太公吕尚而设立的。 [26]但从春秋战国的情况来看，如果不是由地位特高的贵族担任，那么太师也就是辅导太子之官，甚至只是歌舞乐师而已。 [27]再如“宰”，通常是指服务于天子、诸侯的近臣，一旦由地位较高的贵族担任，就可称为太宰而与司徒、司马并列；如果是由周公这样的显贵重臣担任太宰，还可进而称冢宰，拥有总制百官的巨大权力。 [28]这种官随人变的状态，似乎已经暗示着一种“人治”传统， [29]并且的确在后世政治与行政中一再得到体现和强调。

周代大量官职所具有的上述随机性，自会使相应的任命也灵活化而难稳定下来，也就不可能像对土地的封赐那样是对世袭事实的承认。虽然某些业已稳定的公共事务像司马氏“世典周史”那样由若干家族垄断处理，(3)但太史、内史、左史、右史等官职既然仍须由天子或诸侯任命，严格说来这已不能算是世袭，而是相关任命总是从某个贵族阶层或特定家族成员中产生的现象。有两件属于同一主人的西周铭文反映了这类任命，一件是 鼎，其铭文有曰：“王若曰： ！令女更乃祖考司卜事！”即周天子命 管司其祖先曾担任的占卜之职。另一件是 壶盖，其铭文有曰：“王乎尹氏册令 曰：更乃祖考作冢司土于成周八师。”意即天子命 担任其祖先曾在洛邑担任过的冢司土之职。 [30]的祖先曾担任过占卜和司土之职，后来 也先后担任同类职务，却仍须周王任命而非世袭。这种情况在文献中也有反映。吕尚虽担任过文、武二王的太师，其后代却世守齐地，《左传》载为“世胙太师，以表东海”， [31]即其不是世代担任王室太师之职，而仅仅是以诸侯接续了太公的余荫。同样，周公和召公曾分别担任成王的太傅和太保，他们的子孙也没有世为周室太傅、太保。

图1-1 

与通过封赐确认各级贵族对特定区域的世袭统治权不同，周代的具体官职一般并不像封赐那样按亲亲原则世袭，而是由天子或诸侯在亲亲的基础上，按贤贤原则随机任免。 [32]即便某些官职确有父子相承的事实，那也必须通过任命来加以确认。正其如此，这些官职才迥然有别于贵族私产，从而带有仅能行使特定管理权而非所有权的性质。

前已指出，当时各种具体官职是灵活变动和随机任免的，并且总是由不同层级的贵族担任。金文册命辞后半部分往往记载赐以服物，学界已揭示其分为不同规格，大致对应春秋以来文献所述的诸侯、卿大夫、大夫士三层， [33]即反映了官职任命在亲亲基础上贤贤的原则。按孟子对周制的追溯，这些贵族大体可划分为卿、大夫、士三等，每一等都与特定封土联系在一起。 [34]具有卿、大夫、士这类贵族身份的，有的是早已世有其土，有的则与天子、诸侯沾亲带故，或者立下了一定功劳而获封土，从而成为贵族。无论如何，除了周公降霍叔为庶人等少数例外，宗法制度下贵族身份一旦成立，就会相当稳定地存续下去。无论他们是否担任司徒、卜正之类的具体官职，都可以稳固地拥有自己那块采邑上的世袭权利，这就是灵活变动着的官职背后的事实。

在春秋时期各诸侯国中，如齐的高、国二氏，卫的宁喜之族，鲁的三桓，郑的六穆等，都是世袭卿族，其余的大夫、士亦多如此。 [35]如果他们担任了具体官职，便一身二任，既拥有特定土地的世袭统治权，又在天子或诸侯身边从事特定事务。反映这种二位一体情况的，如秦的祖先秦仲“为大夫，诛西戎”，(4)前者指其可以世世据有秦地，即其贵族身份及其在卿大夫士的等级序列中的地位；后者则是其受命宣王可征伐西戎的职事。另一些例子也可以反映西周之况。如郑国子产向韩宣子介绍逃至晋国的贵族罕朔：“朔于敝邑，亚大夫也，其官马师也。” [36]而那位功业赫赫，九合诸侯、一匡天下的管仲，开始也是“为大夫，任政”。 [37]再如周灵王时执政之卿为叔父陈生，当另一位较晚发迹的卿族成员伯舆与陈生争夺执政之职时，陈生手下鄙视地称伯舆为“筚门闺窦之人”。 [38]

不但各种官职大都被贵族垄断，在特定贵族与特定官职之间，还存在着某种对应关系。尽管春秋时期各种传统的秩序业已趋于紊乱，尤其是许多平民开始有了担任重要官职的可能，但那些权位较高的官职，一般还是像西周那样由地位较高的贵族担任。如鲁国卿族季孙、孟孙、叔孙氏，经常是执政或司徒、司马、司空等重要官职的人选。在郑国，简公前后几代，同样的官职也总是由几个大卿族轮流担任。晋文公以后，晋国以军将为最重要的官职，常以郤氏等少数卿族统上、中、下军，而司马、司空之类则由大夫担任。因此，相关文献中常把司徒等官通称为“卿”或“卿官”，同时又把卜、史等职与大夫之位相连。把这种对应关系描述得最为整齐的，当然还是《周礼》。该书载六官皆卿，其下各种官职皆依次由各等大夫、士乃至胥徒担任。参照其他记载，应当说《周礼》的这种格局，确实部分折射了由卿大夫士之类的等级贵族分别担任相应官职的事实。

在特定官职由特定贵族担任的基础上，由于官职常灵活变动，贵族身份则相对稳定，周代整套官职系统也就基本上从属于卿、大夫、士这类身份等级序列。官职担任者也就不可能成为一个具有独立形态的阶层。也就是说，各种官职的地位和权力固然是由天子或诸侯的任命确定的，却也同时是由其担任者的贵族身份带来的。

关于这一点，《左传》记载了一个有趣的例子：当周天子要破格以上卿之礼接待齐国管仲时，齐桓公的这位首创“尊王攘夷”之策的“仲父”却推辞说，自己只是齐国一个担任官职的陪臣，这种只能用于国、高二氏的崇高礼节是不能承受的。 [39]看来，在那些由来已久的典章礼制中，官职一般只能说明某人处理或负责特定的事务，而伴随他一生的大量权利和责任，仍然要由其在卿、大夫、士这类身份等级序列中的地位来确定，这是无法因其官职而逾越的。这种以身份定位而职、位一体，职、位相应和以位定职的状态，也许正是西周政治秩序的基点。在具体官职经常随人、随事、随时灵活变动之时，正是这套以身份关系为核心的稳固的等级序列，在担任具体官职的贵族中，起了一种类似行政层级的作用，从而保证了各种公务处理过程和整套治理机制的基本秩序。而当时维系社会、政治结构的宗法制度及其派生的各种礼乐典章，同时也成了维系和调节由各类变动着的官职所形成的随机性构架的法律。

就这样，无论在表层上各种官职如何变化，但在深层，周代政治社会的支柱——各种宗主、宗支、嫡长，庶幼关系，以及与大大小小领地的世袭统治权联系在一起的天子、诸侯、卿大夫、士的等级层次——却是那样的稳定。这种状态，实际上已经揭示了周代政治社会的几乎全部奥秘。

正其如此，当时没有可能，也没有必要围绕灵活变动的官职形成专门化和稳定化的管理制度。各种贵族尽管可以担任一定官职，但其主要是在扮演特定封土上的统治者角色。即便在其担任官职的大多数场合，其行为也还是遵循着那套以身份等级为基准的礼乐法则，而没有以官职为核心的独立利益和行为标准。因此，当时在官职的选任、考核等方面，虽然不是毫无措施可言，但只要官职与贵族身份紧紧缠绕在一起，只要各种身份等级还在起着根本性作用，这类措施就难以呈现一种独立的存在和发展形态。贵族等级序列及其相应的世袭采邑，几乎直接代替了官职的等级和俸禄。有关的升降赏罚，也就只能局限于封赐和削封。而当时对官职的考核，也因为官职本身的模糊、灵活而缺乏明确标准。所有这些，大体都停留在原始末期以来“试不可用而已”的阶段，其基础和余地又因贵族身份等级关系而显得十分狭窄。只有当各种公共事务越来越细致地从其他社会事务中分化出来，并且逐渐稳定下来，只有当各种官职与贵族等级序列的紧固关系松动瓦解，使官职担任者有可能以相对独立的集团或阶层面貌出现时，三代时期在贵族身份阴影下显得零散简略的官僚管理办法，才有可能得到充分发展的空间。事实上，也正是春秋战国这个激烈动荡的时代，拉开了中国古代官僚制度的序幕。

(1) 唐兰：《西周青铜器铭文分代史征》卷一下《沫司徒 簋》，上海古籍出版社，2016，第21、30页。参见李峰《西周的政体：中国早期的官僚制度和国家》，吴敏娜等译，生活·读书·新知三联书店，2010，第76～80页。不过李峰对西周官僚制度包括官僚职能稳定和明确程度的估计，恐怕还是过高了。

(2) 中国社会科学院考古研究所编《殷周金文集成》（修订增补本）（以下简称《集成》）册二04255《 》、04294《扬 》，中华书局，2007，第2477、2640页。

(3) 春秋时期多有此类，《左传》庄公十四年载申 对郑厉公曰：“先君桓公命我先人，典司宗祏。”杜注：“桓公，郑始受封君也。宗祏，宗庙中茂主石室。言己世为宗庙守臣。”又僖公九年，“宋襄公即位，以公子目夷为仁，使为左师以听政，于是宋治。故鱼氏世为左师”。《十三经注疏》，第1771、1801页。

(4) 《史记》卷五《秦本纪》，第178页。《秦公钟》：“秦公曰：我先祖受天令，商（赏）宅受或，剌剌（烈烈）卲文公、静公、宪公，不坠于上，卲合（答）皇天，以 事蛮方……”即记录了秦的开国史。《集成》册一00262，第307～308页。