从激励和督促百官恪尽职守，保证整套官僚机器正常运行出发，监察究竟怎样发挥作用，应具有何种地位，一直都是政治与行政的重大问题。从为政苛急，“网密于凝脂”的秦到“网漏吞舟之鱼”的汉初，再到厉行集权的武帝以来，监察的作用状态和强弱程度波动很大。其间的经验教训是，监察的作用，强不能成为贤士能臣的桎梏，弱不能助长贪逆官吏的强横。能够兼顾和权衡此间利弊得失的统治，才称得上善政善治。从这个角度来看，从秦到汉初的大起大落，再到武帝以来监察强度续有所增，仍在不断调整中维持了以监察辅助考核的总体格局，说明统治集团对监察作用和地位的认识趋于成熟。

就行政监督自身的规律而言，正如居延汉简中的“日迹”、“月言”、“四时”和“岁计簿”所示，以平素监督为岁终考核的素材和铺垫，以考核为平素监督的总结和落实，是一般行政监督过程的通例。而以刑法或其他手段随时惩处平素监督发现的严重违法者，大体是异常情况下的变则。如果说秦的苛暴在官僚控制上表现为不恰当地增加了后者的比重，那么汉代便较好地摆正了两者的关系。汉初检讨秦政和无为而治，上级对下级政务的干预，已被压缩到了保障中央集权的最低限度。经此纠偏至武帝以来，尽管国策已转向有为，委任责成的体制框架和精神既在延续，逐级下达的行政指令也仍相当稀疏，朝野上下已惯以行政简要为上，而以烦碎细苛为下。 [1]这就制约了行政监督的方式和程度，使各级长官不能不把控制、监督的重点放到下属的行政结果，而不是其具体行政过程上。在这种状态下，累计功过，“岁终课其殿最而行赏罚”，便在整个行政监督中占了主导地位。相应的，随时惩处违法失职，基本上是作为辅助或威慑手段发挥作用的。 [2]

需要特别注意的是汉代各级长官对其自辟僚属的监督，这些僚属与其并不纯是官方行政关系，而是兼具私人性的宾主关系，因而对他们的监督除行政手段外，还常表现为“礼”的调节，长官及其府署地位越高，这一点就越是明显。 [3]故除非掾属“背恩忘义，伤化薄俗”，雷厉风行的行事手段通常难受嘉许而很少使用。 [4]按宣帝以来的公府惯例，即便掾史犯有“罪赃”或不称职，一般也不加“案验”，而仅令其以病假离府了事； [5]一般小过则由西曹记过谪告，满百次后，再请示是否将其罢斥出府。 [6]从这些东汉以来逐渐消失的故事中，不难体会其中所含的先秦遗风，以及累积功过而行黜陟的委任责成精神。因而与朝廷统一任命的下级相比，汉代长官对其自辟僚属的监督，在同样贯彻平素监督辅以岁终考核的原则时，又要来得阔略得多。

抑制汉代行政系统内部监督方式和程度的因素，当然也会抑制从外部施加于各机构和部门的监察活动。刚从春秋战国发展而来的委任责成体制，决定了各级长官权力较为完整，更可自辟僚属组成依附于自己的施政班子，朝廷的统一控制自难渗透到下面的具体行政过程，也就不能不借重岁终考核实施赏罚。政体的这种特点，势必使过分细苛的内外监督、监察不合“大体”，保持一种仅具大纲和灵活及时的监察状态，而既补充考核的不足，保障施政的绩效，又辅助和配合既定行政节制系统来发挥作用，便成了刺史、御史等专职监察官行使职能的必要准则。

从朝廷对地方的监察来看，武帝以来刺史以八月出巡郡国，“省察治状，黜陟能否”，“录囚徒，考殿最”，岁终还京奏事。 [7]这些举措适与各地的岁终考核相协调，是配合朝廷对郡国的会考和为之提供参考材料的。刺史“以六条问事，非条所问即不省”的规定，又将其监察活动限制在一个明确的范围内，说明其只是在朝廷对郡国，郡国守相对属县道邑正常节制的外部，起一种补充和强化的作用，而不得过分干预地方政务。刺史制度的这种内涵，匹配了汉初以来朝廷与地方的关系格局，也啮合了上下级行政监督与岁终考核相辅相成的控制状态。武帝以来朝廷随时遣使循行天下扬清激浊的举措，大致也都具有刺史的这种所巡事项明确并与岁终考课赏罚相协调的特点。

再看朝廷对百官的监察，从御史大夫协助丞相考核百官的职能来判断，除直接监察考核过程外，其所属御史全年的监察记录，在最终确定官僚考等时起着重要作用。故御史监察也与刺史岁终奏事有相类的一面，这是御史府得以辅助丞相考核百官，为之提供必要材料的支撑。况且，御史对必须立即惩处的不法官僚的纠劾，一般也总是要交由丞相来处理，这还是在补充和协助丞相履职。因此，汉代御史大夫“副贰丞相”的体制，一方面说明其可以通过参预机要并与丞相共理国政的过程，切实监察相府及各地各部门的行政活动；另一方面，这也确切地体现了御史大夫主管的监察在朝廷对百官的控制中只占从属和配合的地位。御史大夫的地位如此，直属丞相的长史、司直的监察作用和地位，就更是如此了。至于司隶校尉，除武帝晚年初创时发挥过异乎寻常的作用外，其性质和地位很快便与刺史相仿了。

要之，汉武帝以来形成的监察体系虽框架已备，严密和严厉程度空前，却仍不能不受大一统王朝发展初期诸多基础条件的制约，植根于当时政治社会的委任责成式控制，使监察一时还很难渗透到各地各部门行政过程。故就一般状态而言，监察的效能往往须通过长官主导、功绩至上的考核赏罚来落实，随时监察和惩处不法官僚只是其必要的补充，官僚最终建树的事功实绩，才是影响其官场生涯的主要因素。显然，以随时监察纠劾来辅助定期考核黜陟组成疏而不漏的控制网络，实际上是大一统王朝初期社会状态和政治体制的内在要求。

至于其进一步发展的趋势，则与刺史、御史等专职监察官权力的扩张直接相关。与行政监督相比，刺史、御史职能中随时纠劾的一面本来就相对明显，直属皇帝的性质更使其监察范围蕴含着不断扩张的巨大潜能，故始终都存在着从补充到替代，从从属到独立于既定行政系统的可能。西汉以来刺史“所察过诏条”， [8]御史大夫常派所属御史外出“案事”，御史丞直接受皇帝之命“案验”受劾官僚， [9]都反映了这种苗头。尤其是“居殿中兰台”“密举非法”的御史中丞和侍御史，“受公卿奏事，举劾按章”，使其可以通过对上奏文书的审查，系统监察公卿百官的行政活动； [10]直承皇帝旨意办事，使其监察更有了凌驾于外朝各机构之上，且可随时加权扩展的特点。 [11]因此，说汉代官僚管理形成了考核和监察一主一辅的总格局，并不排除在某些场合，监察的重要性在考核之上，而东汉终改御史大夫为司空而独留中丞、侍御史，以及刺史等专职监察官职权的逐渐扩大，也正是与西汉后期以来扩展内廷权力的诸多举措，及至光武帝而“虽置三公，事归台阁”的格局相辅相成的结果。也就是说，汉武帝至光武帝以来的集权进程，已在促使整套官僚管理和控制体系朝更有利于过程控制而非绩效控制的方向发展，从而意味着委任责成的体制精神和以监察辅助考核的官僚管理格局的蜕变。