纵观明代的监察体制，无论是直接参预和主导整个考核过程，还是多渠道地对其中环节随时纠劾，抑或通过考核后的赏罚发挥作用，都不过是整个监察功能中的一小部分。明代监察的发达，实已达到了传统农耕社会所能达到的极限。弥漫于整个政治生活的察察之风，使一向以雍容矜持著称的士大夫变得惶惶不可终日。官僚们一个个以老气横秋而精擅自保的形象出现，以至于后世把“官僚”与“主义”相连，构成一个为社会普遍认同的概念，溯其正源，实自明代流衍而来。因过度集权而把控制重点放到官僚的日常行政乃至言行上，就不能不日甚一日地借重繁密的监察；而监察网络的扩大，又会进一步要求更大程度的权力集中，从而在很大程度上决定了明代有关制度和官场的状态。

自明太祖用刑严滥，监察之密迅速登峰造极，士大夫“以混迹无闻为福，以受玷不录为幸；以屯田工役为必获之罪，以鞭笞捶楚为寻常之辱”。 [1]迄至明亡，其间虽有若干相对缓和的时期，厉行监察仍可以说是有明一代的祖宗家法和基本国策。其整套监察体制大致仍可像汉唐那样分为相互联系的三大部分，然具体构成已多有不同。

如前所述，汉以来长期发展的御史台至明已改为都察院，仍为最高监察机关。明初又在宋以来台谏合流的基础上设吏、户、礼、兵、刑、工六科给事中审查监督举国各项政务，从而构成了独立于都察院的另一监察系统，常与十三道监察御史合称“科道”。此外，太祖以来借助锦衣卫广行刺察，屡兴诏狱，以后又有宦官执掌的东、西厂等机构，合称“厂卫”，这又构成了一个直属皇帝本人的刺察缉捕系统。三者并列设置，各有作用，相互牵制，共同织成了一张空前严密的法网。以下依次述其要况。

1.都察院

在并列设置的朝廷监察部门中，最为重要的是太祖洪武十五年（1382）改以往御史台而成的都察院。 [2]都察院的建制此后陆续增饰，至英宗正统四年（1439）定制而趋稳定，其概要如图7-1所示。按洪武二十六年所定都察院规制，都察院长官左右都御史及左右副都御史、左右佥都御史“职专纠劾百司，辩明冤枉，提督各道，及一应不公不法等事”。 [3]这些长官与各道监察御史之间，也像唐以来御史台官员一样既有上下级管理关系， [4]又有相对独立地展开监察，甚至相互纠劾的一面。 [5]

图7-1 明都察院建制概况

备注：

①本图据《明会典》卷二《吏部一·官制一》、《明史·职官志二》绘制。

②诸都御史职专纠劾百官，辩明冤枉，提督各道。经历司受发文移，司务厅催督簿书，照磨所勘理卷宗，司狱司掌狱。诸监察御史皆正七品，分察各省及两京、直隶各衙门行政过程，纠劾内外百司之官邪。

③诸都御史或为大臣外出督、抚、理事兼衔。

④《明会典》卷七《吏部六·吏员》载，都察院各官所属吏员共达160名。御史巡按各地随带吏员不在其中。

⑤成祖迁都北京后，南京都察院建置与上略同，但编制较小。

至于十三道监察御史的工作状况，其要点大致有三。

第一，在宋元发展的基础上，明太祖改御史台为都察院，逐省设浙江、河南、山东、北平、山西、陕西、湖广、福建、江西、广东、广西、四川十二道监察御史后，便大体形成了各道御史分监各地兼察各部门政务的格局。到成祖永乐十八年（1420），撤北京道而增设贵州、云南、交趾三道；宣宗宣德十年（1435）罢交趾道，十三道监察御史自此稳定了下来。各道监察御史各纠一省之司、府、州、县官吏， [6]以及境内行太仆寺、苑马寺、盐运司、市舶司、宣慰司和王府等各衙门官吏，还兼负对在京各衙门及南、北直隶府州卫所的监察任务。其分工概要见表7-7。这种把内、外机构部门一一纳入各道监察御史举劾范围的做法，集中体现了唐以来御史分察制度的发展。

表7-7 明代十三道监察御史带管衙门

▼表7-7 明代十三道监察御史带管衙门-续表

第二，按上述分工，各道御史既须在本院处理内外左右呈来的一应文案，从事日常监察，纠劾不法官吏，还要频频受命出差，从事专项政务或大案要案的监察。后者的重要性不亚于前者，朝廷也为之建立了一套制度。约孝宗弘治以来，御史的各项差使被分为三个具有一定管理和督责意义的类别，如表7-8所示。

表7-8 明监察御史差使类别

凡御史出差监察、督事，或由皇帝直接派遣（即所谓“钦差”）。一般是事关重大者，由都察院具其事目奏请差点，或引至御前钦点。英宗正统四年（1439）规定，事讫或回京之日，“不须经由本院，径赴御前复奏”。而事较寻常，如巡城、巡库等，则由本院给札差遣。

在以上差使中，极为重要又通过说部、戏文给人留下深刻印象的，当首推分头外出，监察各省司、府、州、县官吏的巡按御史。 [7]太祖洪武二十六年（1393），定其出巡“必须遍历，不拘期限”。通常是出巡一年之后，由都察院另行奏遣御史将其换回。其随员依法可自带书吏一至两名，或从国子监生中奏请若干人同行。其所到之处，负责该省监察的按察司官“务要”前后相随，并带典吏两名、承差一名，以协同处理有关事务，另有依法“差拨”的弓兵防护、驿马站船，构成了一支数量相当可观的队伍。由于巡按御史系“代天子巡狩”，故无论是省一级的“藩服大臣”，还是一般府州县官，皆在举劾之列，倘有不法，大事奏裁，小事立断。不过，在风风火火的惩处和旌奖背后，其工作还有琐碎不堪和令人疲于奔命的一面。现将太祖洪武二十六年所定巡按御史的职能具列于下：

甲、审录罪囚，吊刷卷宗。

乙、亲诣各处祭祀坛场，点看祭器墙宇有无完缺。

丙、存恤孤老，审问衣粮是否支给。

丁、巡察仓库，查算钱粮有无亏欠。

戊、勉励学校，考课生员有无成效。

己、受军民辞讼，审系户婚田宅斗殴等事。必须置立文簿，抄写告辞，编成字号，用印关防；立限发与所在有司，追问明白，就便发落，具由回报。若告本县官吏，则发该府。若告本府官吏，则发布政司。若告布政司官吏，则发按察司。若告按察司官吏及申诉各司官吏枉问刑名等项，不许转委，必须亲问。若有关军职官员，随即奏闻请旨，不得擅自提取。

庚、所至官吏，有守法奉公、廉能昭著者，随即举奏；其奸贪废事，蠹政害民者，及在以上过程中有欺弊者，究问如律。

辛、审查所至地方各机构开报之下列政况：

①科差赋役，②圩岸坝堰，③荒地开垦，

④站驿船马，⑤急递铺事，⑥桥梁道路，

⑦税粮课程，⑧户口增减，⑨学校师生，

⑩收买军需，⑾织造染坊，⑿升斗称尺，

⒀辞讼完缓，⒁皂隶弓兵，⒂孝顺节义，

⒃旌善牌坊，⒄衙门印信，⒅赃罚寄收，

⒆地图取勘，⒇讲读律令，(21)鳏寡孤独，

(22)仓库房屋，(23)官吏履历。 [8]

非但如此，巡按回京之日，又须逐一将其所巡所为事项造册汇报。据世宗嘉靖十三年（1534）所定“册式”，其必须汇报的事目多达28项，每季终、岁终需要汇报的事目又多达11项。 [9]巡按御史这种大小罪失一把抓和深陷于所巡各地各部门大量案牍之中的职能状态，正代表了明代监察的典型风格。除某些仪制程式不同外，例兼都察院长官衔赴各地监察的巡抚，以及各省的按察使司和分巡道的监察情形，大体也与之相同。

除巡按各处外，御史还要定期全面审查各衙门的公文卷宗。如南北京畿道监察御史，通常三年一次查勘在京各衙门卷宗，“以御史资深者差用，为大差之首”。 [10]御史又常督学政，如英宗正统元年（1436）起，由吏部会同礼部、都察院“选差”监察御史二员，请敕提调南北直隶学政，以后又以巡按御史兼提调辽东、宣大、甘肃等处学政。 [11]此外，明初以来，对“一应不公冤枉等事，钦差监察御史出巡追问”。 [12]十三道监察御史广泛、灵活和系统化了的差使制度，与其分工细致稳定的日常职能构成了交叉覆盖的监察网络，也集中体现了都察院在监察深度和广度上达到的新水平。

第三，除一般管理外，御史履行监察职能的限制和要求，已更加严格和琐碎。大的规定如御史弹纠，务必开具确凿年月实迹，不得虚文泛诋，讦拾细琐；纠言有所不实者，抵罪；若见善不举，知恶不拿，须杖一百，发往“烟瘴地面”。御史请托舞弊，较一般官吏加三等惩处；若犯赃罪，则从重论处。都察院内部从都御史、经历、照磨到监察御史，但见不公不法、旷职废事、贪淫横暴，“许互相纠举，不得拘私容蔽”。细处的要求，如巡按御史所赴各地，若系原籍或曾当官、居住之处，皆须回避，亦不得令亲戚之类在所至衙门奔走办事。出巡时，除法定随员外，不许别带吏典皂隶人等，不许盛张宴席，邀请亲识“以张声势”；饮食供帐“只宜从俭，不得逾分”；对必须亲自处理的案子，不许转委，罪囚则不可“辄自与决”，须与当地主管协调行事。御史所到之处不得接见“闲杂人等”，与当地官员往还必须遵行法定“出巡相见礼仪”，不得问“此地出产何物”，亦不得纵容地方官“出郭迎送”。 [13]由于上述规定都被朝廷郑重列入统一颁行的“宪纲”“宪体”之中，(1)而都察院及各省按察使司俱称“风宪衙门”，因而适用以上限制或要求的，实际上包括了风宪衙门的全体风宪官。这种在负有繁密监察职能的御史身上施加同样繁密限制的做法，实为朝廷不能不极大地依赖深入每个行政角落的监察，又不能不按同样的逻辑对其限制监督以防监察失控的写照。 [14]

2.六科

也正是在这样的背景下，长期从事制敕和章奏审核纠驳工作的给事中，在明代作为一支新的监察力量崛起，以至于人们论及当时的监察部门，动辄以科道并举，也就在情理之中了。

明代科道与宋以来的台谏体制关系极深。宋以来，御史兼论政治得失的一面仍被保留了下来。明英宗正统四年所定的“宪纲”中便规定，“凡国家政令得失，军民利病，一切兴利除害等事，并听监察御史、按察司官各陈所见，直言无隐”。 [15]而宋代隶属于门下省的专职谏官和给事中，到元代已无进谏之责，而仅记录诸司奏闻之事，世祖至元十五年（1278）则令其兼修起居注 [16]。到明太祖洪武六年（1373），有鉴于唐宋封驳之制的合理性及台谏以不同方式各掌监察的价值，设立了吏、户、礼、兵、刑、工六科给事中，每科二员，不再兼修史之事，从而开始了给事中之职发展的新历程。此后几经周折，包括洪武十年让六科隶属于承敕监，十二年改隶通政司，十三年又仿宋设谏院而减少六科的言事职能，二十四年重定六科给事中品级等。到成祖即位后，六科给事中自成体系而直属皇帝，在午门外轮流办公，审核内批章奏制敕，稽查六部百司之事的体制便最终确立了下来。 [17]在性质上，六科给事中既是言官，又是监察官，还是担负着部分枢要事务的皇帝侍从官，兼有三者的部分职能。不过从监察制度的角度来看，其各种职能在稽查纠劾这一点上是完全统一的，也就不能不与十三道监察御史的履职发生大量交叉。也就是说，宋代台谏官在整套监察体制中的独特关系，在明代科道关系中得到了延续和发展。

明代六科的建制和职能概况，可见表7-9。六科给事中的监察职能，在其与十三道御史职能的交叉中有集中的体现。

表7-9 明六科建制概况

六科给事中与十三道监察御史，在许多场合负有同样的监察任务，往往共同开展某些具体的监察事项。凡文武大臣有不法行为，监察御史须“不避权贵，具奏弹劾”， [18]给事中同样也“俱得弹奏”。凡重大事务，皇帝下特旨让科道官“记著”，其间一旦发生违误不法，科道便须立即纠劾，不得隐漏。 [19]前述考满、考察时科道共纠不法，及京官四品以上考察自陈时，科道共同“拾遗”，也是显例。此外，御史出差，往往与给事中同行。如英宗天顺八年（1464）起，常差给事中、御史各一员巡察京营事务；宣宗宣德二年（1427），差御史十四员分至各地清理军役（“清军”），亦各有给事中一人同往；四年，又差监察御史会同光禄寺长官，验收牲口、果品、厨料等物，同样有给事中在场；神宗万历中以御史巡视各处草料的收割管理（“巡青”），亦皆与给事中一起前往。 [20]总之，这种与御史职责交叉，或与御史一道进行的监察稽查之务，在六科的职能中占了相当大的比重。

同时，正如十三道监察御史自有其独立发挥的作用那样，六科给事中也是如此，而且由于其接近皇帝和决策层的职务性质，在整个监察体制中占有特殊的地位。尤其是六科的基本职能是通过审核内批章奏展开纠察，更是高居要冲，非御史可比拟。 [21]具体如吏科对内外长官包括督、抚、巡按交通嘱托，滥行保举的章奏，皆须“参出，请旨究处”；户科对“奏讨地土，混占侵赖者”，亦须“参奏”；礼科对违例奏请荫子、赠谥者，亦须纠奏；礼科“凡锦衣卫差人勘提囚犯到京，本科引奏请旨”；兵科对各边提督等军务官奏带其他军民职务者，可实施参纠；刑科对五城兵马司每月抓获囚犯奏本的查核；工科对工部奏差造坟等官员内批手本的定限发付和催督；等等。 [22]这些职能皆为六科给事中所有而为御史所无。此外，六科主管各类重要文册簿历的奏缴注销事宜，并可由此查察各衙门或有关官员的行政状态；又要奉旨莅临要官的会推和大政会议，并对其间“陈言希进，市恩报怨”者参驳究治。凡此之类，或六科给事中分头进行，或共同、或轮流从事，或由一科单疏奏劾，或数科连署上疏弹劾，都在政坛上发挥着重大作用。 [23]

科、道的监察既有分头展开和层次有别的一面，也有互相交叉和共同进行的一面，可见其分工和牵制、协调关系均经精心设计安排，以确保其监察之严密可控。 [24]但在明代科、道关系的实际发展历程中，两者各司其职，互相牵制、协调，嘉靖以来常因立场、是非标准、派系不同而陷入门户之争，乃至形成“台垣水火”之势，最终仍然走向了失控也削弱了其本应发挥的作用。这也可见专制皇权终须面临既要强化监察又要对监察本身防范约束的困境，意味着不断增设并行的监察部门叠床架屋的状态。

3.厂卫

皇帝在监察问题上面临的上述困境，即导致了锦衣卫、东厂等大规模刺缉机构的产生，这是明代监察体制的特殊组成部分。 [25]锦衣卫始设于洪武十五年（1382），是太祖为自己建立的十二支直属卫队（“上直卫”）之首， [26]例以皇帝亲信为都督，或由都指挥使统领。其最突出的任务，是刺察、缉捕、理诏狱。相比之下，其所具有的其他较为平常的职能，不要说一般的侍卫、仪仗，就是亲莅监督三法司审囚之类的事务，也显得微不足道了。 [27]锦衣卫径承皇帝旨意，“密缉”奸宄，独立审讯，太祖时屡兴大狱，消除异己，便常借助这支队伍罗织刑讯。洪武二十六年诛戮多达1.5万余人的蓝玉谋反案，便由锦衣卫指挥蒋 首告。(2)成祖以后历朝有所发展，其下属17所千户、百户、总旗、小旗、将军、校尉、力士、军人“自为一军”， [28]其指挥使、同知、佥事等地位提高，日趋贵盛。 [29]所招募秦晋齐鲁间“超乘骑射之士以千计，卫之人鲜衣怒马而仰度支者凡十五六万人”。 [30]随着人数剧增，锦衣卫的伺察和刑侦遂成汹涌之势。 [31]

与锦衣卫秘密侦缉同时，太祖也已让宦官刺探政情。 [32]到成祖时，宦官在政治生活中地位上升，永乐十八年（1420）正式在东安门北设立了东厂。 [33]东厂纯由宦官提督，后来照例由宦官二十四衙门之首，司礼监秉笔太监第二人或第三人为之，下有掌班、领班、司房，以及由锦衣卫拨付的贴刑官和大批番役，专司“刺缉刑狱之事”。 [34]与锦衣卫相比，东厂的神秘色彩更为浓厚。“每月旦，厂役数百人掣签庭中，分瞰官府”，将有关报告呈厂整理密封后，经由东华门呈进御览，深夜则从门缝塞入。 [35]事实上，成祖设立这个专门由亲信宦官把持，侦缉活动也更直接的机构，正是由于锦衣卫首脑乃属“外官”，皇帝唯恐其处事“徇情”。就在这种谁都信不过的心态下，宪宗成化十三年（1477）正月，又在东厂之外设立了性质与之基本相同而官校倍之的西厂，由亲信宦官汪直提督，从而形成了厂卫间交叉制衡的刺察关系。 [36]西厂后因汪直失势被撤，武宗正德时一度又予重建，并加设了把东、西厂纳入其刺察范围的内行厂。 [37]

厂卫的刺察特点，首先是直属皇帝，动辄撇开正常渠道展开缉捕、刑讯，缺乏必要的程序和约束。同时，其刺察重点，往往在人臣隐私，“妖言反侧”，极易陷人于虚妄。再者，厂卫之大小头目、官校番役，素质低下，多“轻黠狷巧”之辈，一旦得到皇帝的纵容，则狐假虎威，毛举细故，滥行毒噬。至于厂卫之间，锦衣卫差使较为芜杂，却是一支基本力量。除本身厉行侦逻外，东、西等厂的大量具体事情，也常交由其拨付官校去做，或转送其操刀执刑。成祖在卫内增置北镇抚司“专治诏狱”，后虽相对独立，假手用刑者仍为锦衣卫官校。 [38]东、西诸厂虽职能较狭窄，但行事更为专横，锦衣卫亦在其刺察之列。厂卫的权势，初则每视皇帝倚重程度而消长，“厂势强，则卫附之；厂势稍弱，则卫反气凌其上”。以后宦官专权之势既成，锦衣“卫使无不竞趋其门”，厂卫也就同流合污了。 [39]

厂卫刺缉之恶劣，主要是滥。宪宗以来其势趋于膨胀，以往仅有的少量规章遂渐形同虚设。如厂卫刑讯成案，按规定一般者须移送刑部依法核处，但实际情况正如孝宗弘治九年（1496）刑部典吏徐珪所述：“臣在刑部三年，见鞫问盗贼，多东厂、镇抚司缉获。有称校尉诬陷者，有称校尉为人报仇者，有称校尉受首恶赃而以为从，令傍人抵罪者。刑官洞见其情，无敢擅更一字。” [40]弘治十五年亦有御史奏称：“东厂、锦衣卫所获盗，先严刑具成案，然后送法司，法司不敢平反。” [41]另如锦衣卫勘提囚犯到京，依制须礼科给事中“引奏请旨”；其奉旨提取人犯，则须刑科给事中批发凭证（“驾帖”）。 [42]但这些手续很快也成了过场，未能对直属皇帝的厂卫形成约束。宪宗成化时汪直督西厂，所亲信之厂卫旗校已多“自言承密旨，得颛刑杀，擅作威福，贼虐善良”。 [43]之后更有“为内戚、中官泄愤报怨”而“诬以罪名”，甚至伪造驾帖，诈称厂卫为非作歹者。 [44]嘉靖时刑科都给事中刘济欲先核原奏再给驾帖，锦衣卫千户白某报告世宗，“竟诎济议”。 [45]厂卫因皇帝倚重而气势熏灼，导致了原有规章的隳坏；而原有规章的隳坏，又复催驱了厂卫的气焰。史载宪宗以来，“自京师及天下，旁午侦事”，“自诸王府、边镇及南北河道，所在校尉罗列”。其手段如广布线人，埋伏暗桩，罗织于告密之门，锻炼于酷刑之下，使“死者填狱，生者冤号”；甚则“民间斗詈鸡狗琐事，辄置重法”。即使穷乡僻壤，但见“鲜衣怒马作京师语者”，皆竞相避匿。 [46]这种令大臣朝不保夕、小民重足而立的刺察体系实已为一大公害，其流毒所至远不限于官场政坛，而已广及社会各个角落。这就无怪乎有士大夫痛感“明不亡于流寇，而亡于厂卫”了。 [47]

明廷所设监察部门及其职能如前所述。对地方的监察，则是由各省按察使、诸巡按御史和例兼都御史衔出赴各地的督抚大臣，分头或分层次进行的。对督抚和各省按察使司及其分巡道的情况，本书第二章已做了介绍，巡按御史前面也已详述，这里再从整套地方监察体制的角度做一些归纳。

1.按察使、巡按、督抚的设置

朝廷对各省的监察，套取了汉唐宋元的相应措施而有过之。自太祖洪武九年（1376）改元行省为承宣布政使司后，对各省的监察改由类于元代的各道提刑按察使司与布政使司相表里而展开。建文帝定十三道肃政按察司，成祖复其旧名而增其官属，便形成了以按察使司掌一省刑狱和监察的体制。其与布政使司相互协调、牵制的状态，与宋代各路提点刑狱公事颇类。按察使司与都察院一样属于“风宪衙门”，其官皆属“风宪官”，其履职皆由“风宪总例”“风宪条例”“宪纲”“宪体”等加以规范。正如都察院由诸御史出外督抚巡按那样，按察使司亦例遣副使、佥事分巡省内各地，称分巡道；与布政使司由参政、参议出守省内各地的分守道各司其职，相互协调和牵制。 [48]

前已指出特遣监察御史巡按各地始自太祖洪武十年（1377），其后陆续发展，到二十三年铸“巡按某处监察御史印”后，大体也形成了分省出巡，职责范围相机略有调整的局面。其秩卑权重，“代天子巡狩”而凌驾于各省各衙门之上的监察地位，与汉武帝所设十三州部刺史有相似之处；不过其监察条例之繁密琐细，履职要求之规范明确，则远非汉代可比，体现了明代以监察为国策的特色。 [49]

总督、巡抚之制渊源甚早， [50]明代则是在成祖以来不时遣钦差尚书、侍郎、都御史、寺卿等大臣出外镇抚，或办理专项事务的过程中逐渐形成一套制度的。大体自宣宗宣德（1426～1435）以来，巡抚之名渐趋稳定；代宗景泰（1450～1456）后，为与各巡按御史沟通和协调，又让其例兼都、副都和佥都御史之衔，形成了出巡者所辖多而事重者为总督的惯例。到嘉靖（1522～1566）中叶，各处巡抚、总督的建制才基本定型。 [51]至于其权任，诚如研究者指出：“晋、唐方镇固有弗及，两宋制抚实则过之；统治兵民，刺举司道，一方治乱，盖所攸系；必带宪衔，略如唐制。” [52]这就讲明了其近似于唐节度、观察使之制的一面。

由上可见，明廷对各地的这套监察体制，与当时朝廷所设监察机构和部门一样体现了一种纵横交叉、重叠并行以构成繁密法网的精神。

2.按察使、巡按、督抚的关系和地位

上述地方监察三大块建制之间的关系和各自地位，是由其不同的职责、性质决定的。对此可从以下三方面来观察。

首先，巡按御史和督抚大臣皆属朝廷特派，负有代表朝廷监察各地的明确责任；按察使司则虽称“使”而实已非“使”，已经褪尽了使职的色彩，成为稳定主管一省司法和监察的“有司”，其履职重点也日渐从监察转向了司法。 [53]因此，巡按和督抚都对按察使司有监察、节制之责。其中督抚与按察使司间的这种关系十分清楚，值得注意的是巡按与按察使司的关系。

在级别上，巡按御史仅为正七品，而按察使则已跻身高级官员之列而为正三品。这种悬殊的级别，却被巡按御史“代天子巡狩”的气势抵消掉了。据当时的“出巡相见礼”，巡察使与按察使“左右对拜”，礼仪规定上地位相当。 [54]但实际上，却总难免前者倨而后者恭，因而在英宗正统四年（1439）所定的“宪体”中，便特别规定巡按御史“初到按临之处，其都司、布政司、按察司及卫、所、府、州、县官相见之后，各回衙门办事，每日不许俟候作揖及早晚听事”。 [55]所以会发生“俟候作揖及早晚听事”，自然是与巡按肩负监察各该官员重任的地位分不开的。 [56]前面谈到巡按御史在地方官考察中的重大作用，便是其中之一。但更厉害的，是其随时进行的监察。英宗正统四年定“宪纲”“宪体”以后，按察司官听巡按御史举劾便成定制。 [57]据英宗天顺元年（1457）的规定，巡按每年必须“诘察”包括布、按二司官在内的各省现任官，贪污不法者，“就便拿问”。到世宗嘉靖十九年（1540）和二十一年，又定为五品以上“指实参纠”，六品以下“径自拿问”，不待劾奏。 [58]此外，凡一省大政，布、按二司会议后皆须“告抚、按，以听于部院”；凡按察使司处决死刑及有冤狱，亦须由巡按监临审录。 [59]凡此都说明了巡按御史对按察使司的切实监察。

其次，督、抚皆钦差大臣，位高权重自不待言，尤其代宗景泰以来普兼都、副都、佥都御史衔后，其地位在巡按御史之上已无疑问。但其无论是巡抚地方兼提督军务，复兼理河道、粮饷、关津等务，还是总督军务兼理粮饷、漕运等务兼巡抚地方，皆非专掌监察，并正在日益转为包揽一省、数省大政的最高行政长官。因此，如果说明代各省的都、布、按三司突出地反映了地方行政的条条化趋向，那么，督、抚的不断产生和逐渐稳定，就集中体现了与这种条条化相伴的协调机制。在一定意义上，两者都是整套地方行政体系不可或缺的部分，无非是其都肩负着一定的监察职能罢了。也就是说，按察使司固然已可算是地方有司，但是督、抚也已有了浓厚的地方化色彩，并且还在随时间的推移继续地方化，其残存的钦差大臣名义则已消退殆尽。而巡按御史就不同了，其代表朝廷轮流外出专事监察的性质，最为突出地继承了长期以来遣使出巡之制的精神。因此，尽管其在品级和仪制上都无法与督、抚抗衡，且世宗嘉靖十二年（1533）规定其在外接待巡抚“不逊者，回道之日以不谙宪体奏请降调”， [60]但在监察和实际履职中，两者实际上是相互制衡的，不可以督抚兼都御史衔而将其简单地看作巡按御史的上级。

具体来看，巡按御史与督抚在履职时发生的关系，大致可以概括为三个类型。

一是巡按与督、抚会同行事。“凡抚、按遇有地方大事，皆会同而行”， [61]具体如孝宗弘治八年（1495）令各处抚、按“会同从公考察布、按二司”。 [62]世宗嘉靖二年（1523）规定，“事关抚、按两院者，仍照例委官会案发落”；二十五年，又令地方官因军情重大，灾伤紧急，无法赴京考满者，“许抚、按合词奏留”。 [63]

二是分头行事。凡巡按出巡盘查，不必会同巡抚，而督、抚之提督军务，兼理粮饷、河道、关津等，自亦不必与巡按相共。对各省司、府、州、县，凡抚、按下达之“常行事务”，“止以文书先到者为主，奉行官吏不必观望两请”。 [64]当然，无论是会同还是分头行事，都不排除两者间的互相监察。朝廷在这方面还做了明确的规定，具体如英宗正统十四年（1449），“令抚、按官不许互相荐举，如有不公不法，仍照宪纲互相纠劾”。 [65]巡抚或巡按动用钱粮，皆须“互相觉察”，“一体互报”，若用银一百两以上而事非紧急者，且须“先期商订，会案施行”。 [66]

三是在分头行事时，督抚和巡按之职在许多场合呈现出一定的层次关系，当此之时，“代天子巡狩”的巡按御史，一般负有对督抚实施监察的责任。这在嘉靖以来督抚之制稳定化后已极为明显。“凡徭役、里甲、钱粮、驿传、仓廪、城池、堡隘、兵马、军饷及审编大户粮长、民壮快手等项地方之事，俱听巡抚处置”；但有关部门须将其“处置缘由”逐级上报至各省都、布、按三司，由之呈送巡按御史“知会”，并“查考得失，纠正奸弊”，却不许其径自插手。而凡“文科武举，处决重辟，审录冤刑，参拨吏农，纪验功赏”等事，则系巡按御史“独专”之权，“巡抚亦不得干预”。这里提到巡按“纪验功赏”，其完整的规定是“巡按御史不许同巡抚报捷”，而只能由主管军务的督抚奏报，无督抚处则由总兵等军务官奏报；但巡按却应纪验功次，“以明赏罚”。其中的监察意味不言而喻。此外，救灾赈济，“专责巡抚”，由之会同各省司、府、州、县官酌量灾情轻重，应时散发，巡按“毋得准行”；但如“赈济失策”，则听巡按纠举。显然，这些规定只能用督抚和巡按自身的性质来解释。

最后，巡按也好，按察使也好，性质上都属朝廷统一制定履职规范的“风宪官”，督抚自代宗景泰以来普加都、副都、佥都御史衔后，也是如此。因此，他们的具体情况虽因权限、地位和性质而有所不同，但在许多方面是完全相通的。也就是说，前述巡按御史履职的细密事项和繁多限制，也大致反映了按察使和督抚的监察状态。

由上可见，即便位高权重如督抚，也要受到巡按御史的密切查察。在其他方面，如不许督抚擅自差遣官吏和占用夫役船马，不许越规修置“衙宇家火”，不得纵容地方官越境迎送，又须严禁所属擅受辞讼、骚扰地方等，限制亦与巡按御史略同。这里特别要提到按察使司，尽管其与巡按、督抚相比明显处于下风，其监察职能也有减弱之势，但毕竟仍属风宪衙门。其一方面要通过类似或不同于巡按御史的各种渠道，对本省各项行政过程广为监察；另一方面，也对巡按御史起着明显的制约作用。除对确凿的不法行为提起弹劾外， [67]在世宗嘉靖十三年（1534）为巡按御史和按察司官制定的“册式”中，巡按御史每到任满，须将28项履职情况造册汇报；按察司官的造报册式则规定每岁终须将该司各官事迹，举劾情状，以及其余与巡按相同的监察事项共21件，一一“备细开报”朝廷，此外还有10项情况需要造册上报，其中第2、3两项是每季终时，须将巡按御史、布政使司官和该司官员巡历时的随从马快、人员多少、宴饮供给、所到地方和回省日期报送朝廷。 [68]不难看出，按察使司的这些工作，实际上是前述巡抚不得虚张声势、炫耀威仪之禁的具体保障。再如英宗正统四年所定“宪纲”中，有一条要求巡按、按察司官对一切兴利除害之事务陈所见，凡并无旧例，须创新规之事，两者必须“公同评议，互相可否”。也透露了一定的制约意味。 [69]

总之，明廷对各地的监察，无非是依据现行政体格局，对长期以来遣使出巡的各种形式做了取舍。基本已为地方长官的按察使、建制驻地渐趋稳定的督抚，以及仍然保有出巡使者性质的巡按御史，这三者加到一起，无疑是一张前所未有的严密监察网。考虑到其烦碎细致和深入地方各衙门具体事务之中的监察状态，加之明代仍有多种随机性灵活的使节和各地布、按二司的分守、分巡等道，明廷对各地的控制程度也就不难想见了。

明代的行政监督，与由专职部门或官员展开的监察是相呼应的。前已指出，太祖洪武十三年（1380）罢相后，六部等专项政务机构已是直属皇帝本人的工作班子；此前的洪武九年撤除各地行省改设都、布、按等司，地方各专项政务机构与朝廷各部门的关系先已贯通。在此基础上，沟通皇帝与百官、朝廷与地方关系，并在各专项机构间起一定协调作用的，主要是地位隐约不清的内阁辅臣和各种钦差督抚之类。这种程度空前的权力切割势必需要更为有力的协调配合，最终则都增加了皇帝直接插手干预的可能和必要。整套行政体制不是朝有利于政务处理，而是朝确保高度集中统一的方向发展，其本身就意味着官僚权责关系的更为淡薄、紊杂和所需行政监督的深化。除继续以公文流转为监督重心，从而使公文格式、收发传递、勘核审查、奏缴注销、保管稽考等制度变得更为发达外，明代行政监督的发展，还在下列两个方面体现出来。

一方面，在整个行政体制进一步条条化的过程中，朝廷对各项政务一竿子插到底的控制原则和更为多样化的监察方式，已在有关行政设施的改造和调整中得到全面贯彻。这不仅通过朝廷部、院、府、寺与各省三司间单一或多重的对口关系，也通过军务、漕运、盐政、钞法等专项政务的处置格局反映出来。明代行政监督的多头交叉和丝丝入扣在这里同样发挥得淋漓尽致。下面不妨以漕运为例述其要况。

成祖永乐九年（1411）至十三年开会通河，疏浚南北河道后，元朝的漕粮海运之势随之衰歇。 [70]至十九年正式迁都北京，大运河顿成朝廷命脉，漕运事宜的重要性空前突出，遂渐形成了一套合军、民、财、刑诸种设施于一体的漕运体制。 [71]当然广义的漕运是一个从地方基层到最高当局无不牵涉在内的庞杂过程，这里只考察漕运的督运状态。综合各时期的情况，其重点大致如下。

图7-2 清顺治二年巡漕御史刘明偀揭帖报漂失船粮

永乐十三年，令北京、山东、山西、河南、中都、直隶、徐州等卫各选都指挥使一人统领官军运粮，从此漕粮运送任务由专门为之拨出的大量部队——万历年间包括105个卫和23个千户所，官兵共达16万人——承担； [72]以漕运总兵官一人、把总若干人和各卫所指挥官，构成基本节制系统。在此之上，永乐十七年以来，又常遣侍郎、都御史、寺卿等大臣“催督粮运”。代宗景泰二年（1451）起，开始较稳定地以都御史一员常驻淮安，总理漕运，提督军务，或兼巡抚淮海、凤阳等处及河道等务，显著加强了对漕运事务的专门控制。英宗天顺元年又设参将一人协助总督，为押运官，次年另拨刑部主事或员外郎一员，为理刑官，增加了漕运总督衙门的力量。凡每年漕船起程，“都御史坐镇淮安，参将移诸瓜、仪，总兵驻徐州，各分经理，催督船粮”。与此同时，除以御史严加监察，或直接参预其事外，具体主管漕政的户部，每年又须奏差主事若干人（万历年间为5人）充监兑官，前往有关省份，监督漕粮征兑起运等事；还须奏差郎中一人为攒运官（万历时由御史担任），“领敕”催督船运事宜。此外，各省布、按二司及分守、分巡、督粮、兵备等道和直隶各府，也须一程程督理粮运。 [73]

以上这套建制的监督特点有三。其一，漕运军事化，把明军事系统犬牙相制，“莅军者不得计饷，计饷者不得莅军；节制者不得操兵，操兵者不得节制”的原则， [74]以及行伍中特有的军法军令管制，均运用于漕运过程。其二，虽以都御史总督漕运，但主管漕政的户部，征解漕粮的各省布、按二司官和巡按御史等，也从不同渠道构成了对漕运事宜的多层次监督。如户部奏差的监兑官，在完成各处漕粮征兑起运并与攒运官交接后，即须行文将交接日期呈部，再赴漕运总督衙门“比较”，回京后又须“具奏”有关情况。而户部在天津等处的管粮官，则须在首批漕船到后，“接连严限催攒”后来船队的日程。各漕运地段布、按二司官和巡按御史，除监督本地一应漕粮征解起运之事外，还肩负着选举管运官员、点选运军等任务。另有兵部对漕运官军兵将的管理和刑部对有关罪犯的直接审理。 [75]其三，在这种各地各部门广泛参预、交叉共事的情况下，必要的协调除动辄上奏，听候皇帝裁处外，成祖永乐以来，又建立了每年八月召集各有关官员至京会议，统一安排次年漕运的制度。

朝廷还专门为漕运制定了大量“漕规”“漕禁”，以统一约束各有关人员和部门的工作。如运粮程限，除详细规定各地完粮和运粮通过淮河的期限外，据武宗正德五年（1510）规定，其执行起来系由漕运总督衙门专门把法定水程日数绘成图表，交付运官收掌，每天将行止地方“填注一格”，到达规定终点后，连同其余运粮凭单等文件送户部查考，再发往漕运总督衙门核对后缴回，“无故违误，运官住俸问罪”。再如“样米”章程，宣宗宣德十年（1435）规定，各地起运赴京的大小米麦，皆须“先封干圆洁净样米送户部”，再转发各仓储，待大批米麦到后须两相比较，相同者方许“收纳入库”。样米送部也有期限，如有违误，先将送样人员交司法部门问罪，再行文各省巡按御史，将有关管粮官吏“一体究治”。若样米与大批漕粮不符，亦采此法。另外，漕运各程的交接，耽搁漕粮的寄囤，“漂没”的确认和允许限度，运粮军人的待遇和抚恤，漕船的修造和管理，对大如抢劫、盗窃漕粮，小至运漕军人超额携带物品的处置，都有一系列规定，其严密程度即使与现代的运输规章相比也毫不逊色。 [76]可以说，以上这套督运体制，正体现了明代行政监督所达到的繁密程度。

反映明代行政监督发展的另一重要方面，是从各行政机构外部施加的监察也已深入渗透至其日常行政过程。而这势必导致一般行政监督与监察在性质上的靠拢，以致在很多场合，人们已很难对两者做清晰区分。监察官和一般行政官员、监察过程和一般行政监督过程经常二位一体，构成了明代行政监督和监察的一大特征。

就其大者而言，如主管一省监察的按察使司，就是一个兼掌司法，并须与布政使司共同议处本省大政的机构。其上的督、抚也是如此，监察职能在督、抚那里，实际上总是在其提督军务、总理漕政兼粮饷、河道、关津等事的过程中体现出来的。朝廷的六科尤为典型，六科的基本监察职能是对各种内批章奏的参究，以及对各机构日常行政文牍簿册的稽查。但这样的监察显然更像行政监督，因而六科在法律上并不被视为“风宪衙门”。事实上，即便是都察院的监察过程，也很明显地呈现了与行政监督合流的趋向，其在考核过程中的重要地位，及其空前深入地参预各种司法过程的状态，都是这一点的证明。对十三道监察御史来说，诸如巡盐、巡课、清军等多种差使，实际上也非一般的监察，而是在主管或兼管这些事务。

尤其要提到的，是各道监察御史在文档簿籍检勘即“照刷”制度中的地位。自太祖洪武二十六年定制，到英宗正统四年对之再加补充，一套极为完整的公文照刷制度业已确立。 [77]其中规定，每一年或两年、三年，十三道监察御史须按既定分工，对各所管衙门的文档全面照刷一次。在京衙门报送，在外衙门则差本道监察御史前往查刷（万历时改由巡按御史兼理此事）。各衙门呈交一应文卷时，须由长官办公机构先行区别已经或未经本衙门照刷，所涉事务已完或未完的卷宗一一编号粘连，开写单目，与一份保证卷宗并无隐漏，否则甘愿抵罪的文状一起送刷。照刷的基本事项和拟定“照过”“通照”“稽迟”“失错”“埋没”等，其况在本书第二章中已经述及。最终则依《大明律例》，尤其是《吏律》的有关条款，对有隐漏、稽缓、失错、埋没者加以惩处。 [78]监察御史的这项全面检勘各衙门文档卷宗的工作，除体现了监察的繁细深入外，也在很大程度上使都察院变成了一个对全国大小衙门各种公文档册实施总检勘的大本营。这种与历代御史台都不同的性质，同样表明了其所开展的监察与一般行政监督你中有我的关系。

以上是明代监察体制的大致面貌。从中可见其已达到了多么繁密森严的地步，即便把具有明代特色的专制主义和由之滋生、膨胀的厂卫特务机构搁置不谈，上述这种错综重叠的监察建制和网罗无遗的监察风格，以及监察和一般行政监督互相靠拢、交融的倾向，也足够强烈地表明了唐宋以来监察在整个政治生活和官僚控制体系中地位的进一步上升。

(1) 参见孙承泽《春明梦余录》卷四八《都察院·监察御史》载“嘉靖六年署院事兵部左侍郎张孚敬申明宪纲条约”“右都御史汪 申明条约”。第1036～1038页。

(2) 《明史》卷一三二《蓝玉传》载洪武“二十六年二月，锦衣卫指挥蒋 告玉谋反，下吏鞫讯。狱辞云：‘玉同景川侯曹震、鹤庆侯张翼、舳舻侯朱寿、东莞伯何荣及吏部尚书詹徽、户部侍郎傅友文等谋为变，将伺帝出耤田举事。’狱具，族诛之。列侯以下坐党夷灭者不可胜数”。第3866页。