为维护基本统治秩序，维系官僚管理和控制体系，宋元时期在考核和监察制度上所做的局部调整，及其上承隋唐下启明清而呈现出来的发展脉络，还是有其特色和值得注意的。

在沿袭唐以来考核和监察的基本原则及两者间基本关系的基础上，宋元时期考核制度上值得一提的变化，主要体现于下述两点。

第一，监察部门在考核过程中的作用和地位显著上升，可以说是宋元考核组织步骤上最突出的变化。与之相比，像宋初以审官院和考课院等差遣官主持的机构分掌京、外官考核的做法，吏部在考核过程中地位的降低， [1]以及宋元皇帝为更直接地控制考核而采取的其他各种措施， [2]都显得比较次要了。

在宋太祖整顿晚唐以来行政体制的基础上，太宗时，诸路转运使等“监司”及其他一些临时性出巡的使职，已在考察地方官善恶能否时起到了关键作用， [3]从而开始形成地方官考核“专以监司所第等级为据”的局面。到神宗即位后，又进而做了“监司以上，则命御史中丞、侍御史考校”的规定， [4]各地以监司牵头考察，在朝以御史台和其他有关部门共同主持考核的格局，便明朗化了。这就确立了监察部门在整个考核过程中前所未有的重要地位。 [5]南宋地方官考课仍以监司考知州而考功总其成， [6]至宁宗时又仿旧制，“于御史台别立考课一司”， [7]度宗时更命“守倅”月一考州县属官，各路监司再“互用文移，会其兵甲、狱讼、金谷之数，及各司属官书拟公事，拘榷钱物，招军备器之数，次月置册，各申御史台，上之课籍”。 [8]足见其仍在北宋轨道上发展。元朝的做法与之相类。世祖忽必烈以来，一方面继续以各道提刑按察使（至元二十八年改称肃政廉访使）考察地方官； [9]另一方面也仍像宋、金等朝那样，保持了御史台直接主持考核的制度。 [10]

监察部门在考政中地位的升高，意味着唐以来考核尤重官僚过失之势的继续。如宋初考核部门循唐末五代旧习，“唯是点检考帐阙失，不问重轻，便书下考”，太祖建隆三年（962）十一月，遂重申了唐代地方长官以增减户口升降考等的旧文，但也确认“公事疏遗，曾经敕命殿罚者，降考一等”，即如减耗户口同等处罚。 [11]除年度考核外，宋代每三年综考以酌量升进官僚阶秩时，皆须“磨勘”其历任功过，但此时的重点实在过失校核，因而存在着“例问刑部有无过犯，定夺公私罪名”的制度。 [12]除犯“赃滥”者须贬黜外，凡犯“私罪”及一般“殿累”者，通常登进无望；而无过者，即无功可记，往往可以循资升迁。 [13]这种更有利于无过者而非有功者的做法，不仅易使官僚滋长不求有功，但求无过，熬足年头，依次升迁的恶习，也对元制产生了较大的影响。元代地方官考核的行迹记录须由刑部校核（“照过”）的规定，官吏升迁又以年劳资格为不可逾越的条件，便反映了这一点。 [14]

第二，唐代“二十七最”所代表的以不同才绩标准考核各类官职的思路已经中止，代之而起的是强调年劳和功过记录的考核办法，再为某些官职补充若干具体考核条款。这是中国古代考核内容和标准演变史上的又一转折。

唐代建立的考核标准在唐末五代乱局中多遭隳坏，整个宋代都在这方面做恢复调整。在其考核定等过程中充当准绳的，大致包括以下三层规定。

一是重新强调唐代的“四善”标准。宋仁宗嘉祐六年（1061）八月诏行诸路转运使、副及提点刑狱课绩之法，“以岁满所上功状定其殿最，为上中下三等，用唐考功‘四善’之法，以稽其行实，其等亦如之”。 [15]自后神宗熙宁二年（1069）五月整顿地方官考核标准，强调须“按三条课绩、四善事实，再行审定上中下三等”；及至哲宗、徽宗至南宋高宗整顿地方官考核标准时，都把“德义、清谨、公平、恪勤”放在首要位置。 [16]由此可推宋初以来各朝所定的内外官考核办法中，“四善”都应是基本的定等标准。直至南宋末年的度宗咸淳三年（1267），“命参酌旧制，凡文武官一是以公勤廉恪为主，而又职事修举，斯为上等；公勤、廉恪各有一长，为中等；既无廉声又多缪政者，考下等”。 [17]这说明宋代各时期的考核过程，也像唐代那样是把德行素质放在首位的。

二是年劳、功过的校阅规定。如太祖建隆三年（962），定“京官并以三十月为满，内有合校考第者，以此为限”；乾德四年（966）又定“今后自少卿、郎中、员外郎、知杂侍御史已下及丞、簿、司直、评事等，并以三周年为满，闰月不理，须常在本司莅事者，至月限满日，便与转官”。 [18]自后京官、外官大抵皆以三年综考，重点是核定其所积年劳及在任功过。如太宗太平兴国七年（982）五月十七日诏：“自今外任京朝官，凡从政之迹，并委本部州县以实状书于所给印纸，不得增减功过，阿私罔上，其关津书考之官，悉书其名，违者置罪。” [19]真宗大中祥符元年（1008）又诏“自今文武官书历子解由，不得虚录劳课及隐漏过犯，违者重置其罪”； [20]仁宗庆历新政之一为“明黜陟”，其要也是严格考核，按实际功过并与保举制结合来黜陟百官。 [21]神宗熙宁三年（1070），则诏“中书门下考察内外官司，置簿记功过，俟年终及非次除擢，检录比较进呈，择其尤甚者进、绌之”。 [22]这类年劳和功过校阅，直接关系官僚的迁转黜陟，此时已是考核的基本功能，却显然已从唐代“二十七最”分类考核标准退回到了并不分类而各计功过的状态。尽管其年劳资历的确认包括了功过情况，但在大功难得的前提下，其实际过程往往会像前已指出的那样重在校阅其殿累罪失。 [23]

三是不同时期针对某些官职补充具体的考核定等规定。如神宗元丰七年（1084）正月，定御史以“纠劾六曹官之多寡当否殿最，每岁终比较取旨”；徽宗大观四年（1110）四月定各地教官“考课以四事第之，分为三等，以一路总之，别为优劣”。 [24]这方面最为典型的是针对地方官考核的各种条款，前已述太祖重申了唐代以户口增减升降州县长官考等的规定，又附加了赋敛拖欠逾期十分之一及因公事旷违有制受罚者，“皆如耗户口降考”的条款。太宗登位初，命诸路岁终督课部内官，以“政绩尤异为上，职务粗治为中，临事弛慢、所莅无状者为下”。真宗景德元年（1004），又令诸路辨察所部官吏能否，以“公勤廉干，惠及民者为上，干事而无廉誉，清白而无治声者为次，畏懦而贪猥者为下”。仁宗庆历新政时，范仲淹、富弼亦奏请实行“外任善政著闻，有补风化；或累讼之狱，能办冤沉；或五次推勘，人无翻讼；或劝课农桑，大获美利”等考核条款。 [25]神宗即位以来至哲宗、徽宗时，曾规定地方官考核按四善三最及四最、五最定其考等。 [26]南宋高宗绍兴二年（1132）以来也曾对此予以重申，至孝宗淳熙二年（1175），又转而要求以“治效显著者为臧，贪刻庸缪者为否，无功无过者为平”。 [27]这些都可见两宋朝廷对地方官考核始终给予重点关注，同时也反映了宋初以来先后为之推出的相关规定变化甚大但效果有限。 [28]由上所列不难看出，尽管神宗至高宗断续为地方官考课补充了具体殿最要求， [29]两宋大部分时期地方官考核标准强调的，大体仍是含糊笼统又众说纷纭的行能素质，至如真宗所定“干事而无廉誉，清白而无治声者为次”的条款，其消极程度可谓空前，最终到孝宗实施“臧否”之法，等于确认了考核定等过程取决于人际关系的事实。 [30]

总的看来，宋代对考核内容和标准的调整，仍是严于年劳认定和功过校核，为随之进行的赏罚黜陟提供依据；对于部分性质特殊的官职尤其是地方长官，则以各种补充规定课其实绩，力图以此确保统治秩序和官僚管理的正常展开。但因权力过于集中，权责关系混淆不清，官僚管理和控制重心早已从行政成果转向具体行政过程， [31]其结果无非是行能要求的进一步突出和政绩标准的更趋笼统或细碎，不仅没有在唐代区分职类各定标准的基础上继续发展完善，连其考核效用也更消极化了。在很大程度上，元代考核除纠摘官僚过失外，几乎完全沦为一种年劳校考过程的状态，既适应了蒙古贵族统治的需要，也是其沿袭金宋考核体制理所当然的结果。 [32]

在监察上，宋元时期总体上是循更为深入和繁细的方向发展的。其中值得注意和为明清有关制度张本的内容，主要有以下几点。

就御史台而言，宋代陆续采取了一系列措施提高御史的地位。如御史常由皇帝“亲选”，仁宗以后更屡屡禁止中书、枢密院二府大臣举荐御史，强调御史应从曾任县令的官员中选任， [33]等等。此外，在深入参预考核过程的同时，神宗元丰改制规定以监察御史专事“六察”，进而又把在京寺监诸司乃至廪库仓场一一分隶于吏、户、礼、兵、刑、工监察，大者如奸猾邪恶，小者如“奉行稽违，付受差失，咸得弹纠”。这就标志了御史台对朝廷诸日常行政事务的监察已进一步深化。 [34]

宋代监察体制的另一个重要变化是“台谏合流”。自真宗天禧年间（1017～1021）起，御史台开始专设“言事御史”论列时政，神宗元丰改制时，改以殿中御史专司其事，后来又以监察和殿中御史互兼其职。这样，御史台已兼具以往谏官的言事论政职能，而御史论政自不免纠其非违。 [35]与此同时，谏议大夫、司谏、正言等谏官，也日渐既论政治得失，又兼劾主事有司之不法，其锋锐之盛，促使仁宗嘉祐五年（1060）特别下达了一份诫斥“谏官弹劾小过不关政体”的诏书。 [36]尽管御史台一直在监察领域居于最要地位，但御史得以前所未有地抨弹政事，说明的正是监察在整个政治、行政体制中分量的上升；而长期以来从事对上规劝的谏官开始明确兼事对下监察，甚至与御史相讦， [37]这实在是谏官和监察制度史上具有里程碑意义的大事。

朝廷对地方的监察，则以诸路监司为基干而展开。宋太宗分全国为十五路，仁宗时增至十八路，神宗时又增至二十三路，徽宗时为二十六路，到南宋犹存十六路，具体名称见表7-1。各路使司的建置过程，与宋对唐后期及五代藩镇割据局面的整顿密切相关。宋太祖时常遣朝官分路总掌各地财赋转运等事，或称知、同知、同及勾当某路转运事或使。太宗即位后，悉定为转运使，为一路实际民事长官。 [38]此外，在太宗以来遣官提点各路刑狱（往往隶转运使）的基础上，真宗景德四年（1007）开始稳定派遣各路提点刑狱公事，并与转运使“别为一司”。到神宗熙宁变法后，又从零星到广泛差遣各路提举常平使，独立管理原属转运使的仓场市易等务。以上加上宋初以来在诸军事要地不时遣置的经略安抚使，就构成了宋人所称的“漕”“宪”“仓”“帅”四司。 [39]在宋代朝廷派往各地的大量使职中，四司占据着主导地位，唐后期各道诸使互兼、权力纠结的状态，由之方得重新拆解，原来的节度、观察等使也随之成了虚衔。

表7-1 宋代路分一览

从监察角度看，除应付军事需要的经略安抚使外，较稳定地管理各地财赋民政、刑法狱讼、仓场市易等务的转运、提刑、常平等使，皆负有“举刺”本路官吏的明确职责。尤其是转运、提刑二使，在宋代监察各府、州、县官的过程中，发挥着特别重要的作用，以至于宋人每称“监司”，通常指的就是转运使司或提刑使司。 [40]前已述神宗即位后规定由御史台“考校”监司后，监司的监察职能还在继续凸显。到南宋更要求监司考核像御史一样，“以纠劾多寡为殿最”。 [41]加之宋代各路监司所掌事务各自独立，在分头监察中又寓有互相监察之意。诸如此类的制度安排，不仅有效强化了朝廷对各地的监察，也为明清的有关建制提供了足资取鉴的素材。

元代的监察体制上承金、宋而有所调整。御史台的地位已进一步提高。从台主品级来看，宋神宗元丰改制时定御史大夫为从二品，但从不正授。实际主管台务的御史中丞为从三品，而辅佐中丞的侍御史则为从六品。 [42]元世祖至元二十一年（1284），将御史大夫升为从一品，成宗大德十一年（1307）又升中丞为正二品，而侍御史则被骤进为从二品。 [43]表7-2便是宋元御史台的建制概要。

表7-2 宋、元御史台建制概要

较之级别，更值得注意的是元代御史台结构的变化。侍御史现在已正式成为御史台的副长官，故元代已无台院。殿院时称殿中司，虽仍纠朝会大典、百官参见仪制，而殿中侍御史却仅两员，实际上也已萎缩。而宋以来监察事务最为广泛和深入的察院诸监察御史，已被陆续扩充至32人，因而成了御史台职能部门的主体。 [44]明清改御史台为都察院之举，便直接由元代的这种状态损益而来。

为适应行中书省总制各地军、民、财、刑大权的局面，元世祖忽必烈至元十四年（1277），设立了江南诸道行御史台，以加强对东南各省的监察。到成宗大德元年（1297），将世祖至元二十七年设立的云南行御史台徙改为陕西诸道行御史台，便形成了朝廷御史台（称“内台”）与江南、陕西两个行御史台并设，各有监察重点的局面。 [45]行御史台的建置与官员级别悉同内台，诸台官职掌“饬官箴，稽吏课，内秩群祀，外察行人，与闻军国奏议，理达民庶冤辞，凡有司刑名、赋役、铨选、会计、调度、征收、营缮、鞫勘、审谳、勾稽，及庶官廉贪，厉禁张弛，编民茕独流移，强暴兼并，悉纠举之”。 [46]内台和行台分别辖有元初以来陆续分道设置的监察机构——提刑按察司（至元二十八年改称为肃政廉访司，亦称宪司），是为元代各地监察的骨架。其各道设置概要见表7-3。这种以内台和行御史台领各道宪司，分监诸省的体制， [47]为元代监察制度的一大特点。

表7-3 元御史台、行御史台所统肃政廉访司

宋元时期行政结构的条条化发展趋势，本身就意味着上下级监督的更加深入和细致。这方面一个显著的现象，是行政职能愈是细化，上级长官的协调督责就愈是繁重，也就势必会促使上自朝廷、下至各级长官直属的公文开拆、催驱、收管、检点、审核等部门发展起来，其官吏员额大为扩充，履职条例也进一步严格起来。这是行政管理和控制通过公文流转渗透至具体行政过程的体现，也是上下级行政监督更为深入细致的反映。

如宋初以来，仅直属度支、盐铁、户部三司，掌管或兼事公文收发检勘事宜的部门，就有三部勾院、都磨勘司、支收司、拘收司、理欠司、都凭由司、开拆司、发放司、勾凿司、催驱司、受事司等多个班子。 [48]这还不包括三司各自的孔目、都勾押及勾覆等官，更不包括三司内实际办理财帛、茶铁、衣粮等务的文案部门。神宗元丰改制后的情况，如中书、门下、尚书都省，除具体办理六部二十四司上呈文案的吏、户、礼、兵、刑、工等房官吏外，又相继设置了开拆房、催驱房、点检房、章奏房、制敕库房等专事公牍事务的班子。此外，朝廷还保留了宋初以来的通进司、进奏院、银台司、登闻检院、登闻鼓院等多渠道接收或下达诸种章奏表状和各类制敕符牒的机构。 [49]其他在京和地方机构，也都在唐以来长官办公机构演化的基础上，以孔目、勾押、勾覆、检详、检正以及提控案牍、主管架阁库等名目，扩充了从事公文流转和检勘、收管的官吏数量。

从当时有关法律来看，对这类官吏的履职，除沿用唐代在公文程限、检勘等方面的法令外， [50]也增加了不少更为严格的规定。比如，“诸奏事应通封而辄实封者，杖一百”， [51]“诸监司属官辄离本司出诣所部，若行移文书下州县者，徒二年”。 [52]又如公牍应存档而不存档，存档入库时不检简簿录，或检简草率不如法令，“各杖一百”。 [53]以此参照《唐律疏议·职制篇》：“诸事应奏而不奏，不应奏而奏者，杖八十。应言上而不言上，不应言上而言上，及不由所管而越言上，应行下而不行下，及不应行下而行下者，各杖六十。” [54]足见宋代的公文管理规定已变得更为细致，发生问题的处罚力度亦已明显加重。这正是唐以来通过公文流转及相应的催督、检勘、存档、查核制度，更为深入地开展行政监督的必然结果。

有意思的是，以统治粗放、纲纪废弛著称的元朝，不仅仍保持了通过公文流转深入监督各种行政过程的发展方向，而且还把唐宋以来这方面多少显得有些紊杂的状态梳理得清楚起来了。元制从中书省到朝廷各其他部门和地方行省至路府州县，皆设有经历、照磨，或有以检校、管勾、提控案牍、知事、典吏等名目出现的长官直属部门和官吏，专门从事公文出纳、催督程期、稽核案牍以及封缄邮递等务。 [55]宋代各机关普设架阁库以收贮档案，便于稽考的做法，也被元代沿袭了下来，并增设有蒙古架阁库和回回架阁库。 [56]尤其值得注意的是，唐宋以来监察御史勘核尚书省等重要机构的文档卷宗，以摘纠其违误稽失的做法，到元代已发展成一套完整的制度，上自御史台，下至各道宪司，皆定期对各衙门自行检勘过的卷宗实施全面稽查，亦称为“照刷”“磨勘”， [57]并为公文签署、稽督、催办等制定了大量细致而严格的规定。 [58]发展至此，行政监督自不待言，御史等专门监察官员和机构的日常履职，也已建立在整套公牍制度的基础上了。

从宋元时期考核和监察制度的上述变化来看，监察在官僚控制体系中的主导地位已更为明显；监察的作用，也已更为深入和全面地贯穿于整套官僚机器的日常运行过程。而考核则进一步为监察所主宰，唐以来在考核内容和标准上面临的困境还在加剧，考核几乎已成了对监察记录的年度总结，成了一个大体上附属于监察的过程，考核效能仍在继续突出年劳校核而更趋于消极。总之，经宋元时期的发展，唐以来考核的弱势与监察的强势，以及各自的作用和地位及其相互关系，都已进一步确定下来了。