对整套官僚管理和控制体系来说，考核的基点由功绩评价转向重视过失的行能鉴定，就势必意味着监察在其中地位的上升。与唐对考核制度的大动干戈相比，当时监察制度中继承的一面比较明显。隋对以往在朝监察机构、遣使视察各地和行政监督的长期发展，都做了相当系统的总结，如何加强监察的基本框架和方向又相当明确，需要唐代继续解决的，只是局部调节、修补，使之适应基本政体格局的问题。
在直接与行政过程合为一体的行政监督上，唐初基本上沿袭了隋的整顿成果，有所完善的主要表现在下列两个方面。
一方面，由于三省制的进一步确定和政事堂的设置，朝廷对各项行政过程的监督获得了更多手段，也更为深入。除正常的情况上报、审查和命令的下达、贯彻等制度已前所未有地周密化和严格化了外，像中书舍人、给事中在要案审理、考核的监督等方面新加的职权， [1]两省谏官对各种行政事务的灵活干预能力， [2]尚书省建制的进一步完善及其在公文流转、符契勘合、簿账审计、关津过所等方面功能的强化， [3]也说明了这一点。
另一方面，随着整套行政建制的定型，各机关内部的监督机制更趋完备。尤其是通过公文收发、催促和检勘来实施更为细致和全面监督的长官办公机构，已在维护各机构内部纪律和秩序的过程中，占了突出的地位。相应的，在长官之下主管办公机构工作的官员，也都明确担负了纠谬正误的任务。如尚书都省，在继续对举国政务进行广泛监督，包括左仆射和左丞对御史台监察的同时，省内各部、司的工作已被置于尚书左、右丞有力的控制下了。文献中因而留下了其“事应弹举，无所回避”“振举纲目，群曹肃然”的记载。 [4]其余省、台、寺、监下至各县的丞，性质也已向尚书左、右丞全面靠拢，在肃正本机构纲纪时发挥着重要作用。 [5]各州、府虽无丞，然而有地位与之相仿的录事参军， [6]而且其监督功能更为明显，以至于时人直接称其为“纠曹”。 [7]
各机构内、外部关系的这些整顿，对隋制做了充分总结和损益，结果是使整套行政监督体系空前严密和规范化了。
初唐大体恢复了隋文帝时期的御史台建制，以之为唯一的专职监察机构，其权势地位较之隋炀帝的三台并置已有提高。唐人惯把御史台与尚书省合称“台省”， [8]即说明御史台监察整套官僚机器和国务活动的重要性，足与督责举国政务的尚书省相媲美。武则天光宅元年（684），将原御史台改为左肃政台，专门监察在京百官和军队；又按同样编制增设了右肃政台，分察各地文、武官僚。这个变动掺杂了武氏急欲清除异己的动机，却与长期以来重建地方监察体制的趋势相合，可以视为隋炀帝创置司隶台意图的重现。此后，随着相关问题的消除和以专使巡察各地的逐渐明朗，继睿宗一度废除右台后，玄宗先天二年（713）便确立了以御史台统一履行有关监察职能的格局。 [9]
无论如何，武周时期的这个举措是要进一步强化御史台的监察功能。尤其在分设左、右台的同时，还经常灵活增加御史人数，随时扩大御史职权范围，这对此后御史台面貌产生了深刻影响。武氏在位时，运用“御史内供奉”“员外御史”“试御史”“御史里行”等临时性任职形式，使御史的实际人数数倍甚至十余倍于常规编制，以致被讥为一抓一大把。 [10]中宗神龙年间（705～707）和玄宗登位后予以整顿，撤销了“员外御史”和“试御史”，又大大压缩了“御史内供奉”和“御史里行”的人数，将之正规和半正规化，从而使御史台的编制扩大，也为今后按此路子灵活增加御史人数开了口子。 [11]武则天时御史职权范围的扩大极为显著，如出监军务、监祭 [12]、理匦、听讼 [13]、掌理诏狱，以及各种旨在刺察诛杀的使命， [14]一度使御史台成了一个酷吏会聚、权势畸形膨胀的机构。此后虽屡经整治，但像理匦、听讼等项，还是被正式纳入了御史的法定职责范围。即使到玄宗重整御史台，甚至到安史之乱后，以上这种御史的实际数量总在超出既定员额，其职权又总在突破原有范围的现象，仍然是唐代御史台发展的一个显著特点。 [15]
典志政书所载唐代御史台的建制和职能，大体都是玄宗整顿损益后的结果。从图6-2所示御史台概况可以看出，历经波折后，其仍然沿袭了魏晋以来以御史中丞、治书侍御史及侍御史、殿中侍御史和监察御史三部分组成的基本状态。在这个以御史大夫（即以往的中丞，隋避文帝父杨忠讳改）和御史中丞（即以往的治书御史，唐避高宗李治讳改）为台主和副贰的机构中，汉魏以来御史侍从禁密，分曹承办多种内朝事务的职能业已消失，无论是以三院御史为主体的结构，还是其间的分工关系，都呈现了较之以往更为规整，尤其专掌监察的性质和地位已空前明确的状况。
作为最高监察机构，御史台从建制到履职始终有其特殊的一面。如三院御史级别皆在六品以下，御史任命本应由吏部统一铨选。但初唐以来，御史任命常出于皇帝旨意，吏部拟定的人选往往被否定。到玄宗开元四年（716）下诏对之专门做了规定后，御史人选便正式划入了由皇帝与宰臣商决的范围。 [16]同时，唐代也踵北朝以来的做法，保留了御史台长官在御史任免中的建议权。 [17]这些有殊常制的措施，大体是要为御史台执法的独立性提供条件。值得注意的是，在大夫、中丞和众御史之间，尽管存在着一定的管理和配合关系，但其各自在检举非违、弹纠不法时的自主权也十分突出。御史台内部弥漫着一股“比肩事主，得各弹事，不相关白”，“竞为官政，略无承禀”，上下都对皇帝负责的浓厚风气。 [18]这方面形成的许多惯例，都影响着大夫、中丞对御史的节制。 [19]即便开元年间有鉴于武后以来的弊端，强调御史的重大弹纠活动须先“进状”并与御史大夫取得一致意见， [20]御史与大夫、中丞“抗礼”，甚至相互纠讦的状态，也是一个引人注目的事实。 [21]御史台这种对外更为独立，内部则相对松散的状态，正适应着其执法弹劾的任务要求，也集中体现了台内众官“搏击权贵”，直接充当皇帝爪牙的工作性质。 [22]
图6-2 唐御史台建制概况
备注：
①本图据《唐六典》卷一三《御史台》、《新唐书·百官志三》、《通典》卷二四《职官六·御史台》绘制。
②唐又于东都置御史台，编制极简，常由京师御史台官任其事，称“分司东都”。
③御史大夫、中丞多不并置，尤其御史大夫位望崇重，不常置。会昌二年进御史大夫秩正三品，中丞秩正四品下。见《唐会要》卷六〇《御史大夫》。
④《通典》卷二四《职官六·监察侍御史》载监察侍御史“凡诸内供奉及里行，其员数各居正官之半，唯俸禄有差，职事与正同”。同处《侍御史》原注：“侍御史内供奉与殿中侍御史内供奉、监察御史里行，其制并同，皆无职田、庶仆。台例：占阙者得职田、庶仆，无阙可占，则岁两时请地子于太仓，每月受俸及庶仆于太府。”参《唐会要》卷六〇《监察御史》龙朔元年八月事。
⑤“东、西推”，即分京城诸司及诸州为东、西两部推鞫狱讼、纠举不法，以侍御史二人分知之，殿中侍御史二人同知之，号“四推御史”，单日台院受事，双日殿院受事。“左、右巡”，即分西京城内为左、右两部，以殿中御史二人巡察不法，但其制迭有变化。
在隋代分道遣使巡察的基础上，唐初的重大举措是把以往范围灵活不定的道变成了稳定的监察区。太宗贞观元年（627），按山河形胜分全国为关内、河南、河东、河北、山南、陇右、淮南、江南、剑南、岭南十道，遣使视察各地的分区情况自此稳定。 [23]但当时遣使巡察的名目和职责仍无定制，贞观二十年正月，“遣大理卿孙伏伽、黄门侍郎褚遂良等二十二人，以六条巡察四方，黜陟官吏”，亦属偶一为之。 [24]自高宗、武后时期起，朝廷对各地的监察，一方面由于当时动荡的政局和频繁更制而特别频繁，另一方面这种局面也在催驱着分道遣使巡察之制的成熟。部分专负监察任务的使节，正在迅速循稳定和规范化的轨道发展。武则天登位后，左右肃政台首先制定了每年春、秋派风俗、廉察使，按48条内容纠举州、县不法的制度。 [25]分道遣使巡察的做法也在继续，垂拱二年（686）遣使巡察，其事项多达44件，外加30余条依法应予监察的内容。 [26]之后肃政台不再定期发使，分道遣使巡察的地位已更趋突出。中宗神龙二年（706）二月定制，十道各置巡察使两人，以御史台和其他机构五品以上“坚明清劲”者担任，两年一换。睿宗景云二年（711）又将之改称“按察使”，定为每道一员。 [27]至此，各道按察使在朝廷监察各地时的基干地位大致确立，而分察各地的御史右台已明显与之重叠，将其撤销只是迟早而已。
在此基础上，玄宗数度犹豫以后，于开元二十一年（733）析十道为十五道， [28]次年又总结初唐以来在分道遣使巡察问题上的各种措施，制定了一套几乎焕然一新的分道监察制度。其主要内容如下。第一，十五道各置采访处置使一员，以判官二员为佐，道大务繁者更设支使。第二，各道采访使以六条监察所在州县：一察官人善恶；二察户口流散，籍帐隐没，赋役不均；三察农桑不勤，仓库减耗；四察妖猾盗贼，不事生业，为公私蠹害；五察德行孝悌，茂才异等，藏器晦迹，应时用者；六察黠吏豪宗兼并纵暴，贫弱冤苦不能自申者。 [29]在具体履职过程中，除变更有关制度必须报请朝廷批准外，其余皆可“便宜从事”，先斩后奏。 [30]第三，各道采访使常驻各道，有代表其特定权力的印鉴，“以所部大郡（州）”为治所，例兼治所刺史，任期三年。 [31]其分道及治所见表6-3。
表6-3 唐代各道采访使治所
以玄宗开元二十二年（734）十五道采访处置使的设立为标志，东汉末年以来一直处于断续发展之中的地方监察体制，终于在隋及唐初地方州（郡）县两级制确定后，重新以类似于西汉刺史制度的样态呈现出来了。北朝以来分道出巡的巡省、巡抚、巡察等使，也因此而被归并升华，从非正规化和随机性的朝廷特使，变成了较为稳定和正式的各道最高监察长官。如果说前者象征着一个旧的发展终结，那么后者便意味着一个新的演化开始。此后尤其是安史之乱爆发，肃宗乾元元年（758）改采访处置使为观察处置使以后，其主要事态不外乎是采访（观察）使权势的逐渐扩大， [32]以及道一级各种使职的互兼，从而使地方各种权力再度纠结缠绕。
在分道出巡的使节被整理为采访使的过程中，其他各种随事特派的使职并未稍息， [33]由于其不同程度地兼负着“访察”任务，故仍发挥着灵活的补充作用。 [34]必须强调的是，各种使职层出不穷，及其不仅插手地方，也插手在京诸司政务，始终是唐代行政的显著特点。玄宗开元二十五年（737）确定“设官以经之，置使以纬之”的方针，正表明了初唐以来使职向整套行政体制渗透的广度和深度。因此，唐代的大量使职，包括玄宗以后急剧膨胀的宦官内诸使，既适应了各种特殊情况和需要，导致了行政结构向条条化方向的变迁，同时也对监察领域起着唐前期是辅助、后期则趋向替代的作用。
总结以上这套监察体制的作用状态，有一点非常清楚：一种为汉代无法企及，也为汉代士人所不屑的烦碎细密之风，在当时的监察领域，已是理所当然和不断制度化的现实。
如御史台，早在太宗时期，其通过御史严加监察的情况，就已通过台内新置监狱“牢扉常满”的事实透露出来了。 [35]到唐后期，尽管纲纪废弛，但御史左、右巡的“繁剧”和东、西推的“劳屑”也还是有口皆碑， [36]遑论御史所事各种难以计数的纠弹活动了。从唐代三院御史的法定职责来看，通过更为有力的组织和细致的分工，经常性与临时性监察的交叉覆盖，尤其是由监察御史分察尚书省六部， [37]御史台的监察范围已远不限于大事要事、大案要案，而是渗透到了尚书省所统举国的日常行政过程。再如分道遣使，从初唐巡察事项的灵活收缩，到武则天时定出多达七八十个项目，以致“簿书委积”，有关使者不能不“昼夜奔逐，以赴限期”，其烦冗已无以复加。 [38]玄宗整顿其制，虽重定了六条内容，但其“户口流散，籍帐隐没，赋役不均，农桑不勤，仓库减耗”等内容，非深入有关文案中实难察知；当时又没有“非条所问即不省”的限制，故这“六条”，大体只是必须注意的监察事项，而不是严格的职责范围。对各道采访使来说，更起作用也最为突出的，应当是“便宜从事”的原则，而朝廷也的确允许其“专停刺史务，废置由己”。 [39]因而采访使从更为具体和深入的监察，迅速转向过度干预州、县政务，甚至大包大揽，其实是其建制之初就潜伏的结果。 [40]
行政监督的细密化同样引人注目。除各州府长官“每岁一巡属县”等沿自汉魏以来的措施外， [41]充当各机关公文流转枢纽的长官办公机构，现已彻底取代了汉代功曹等人事部门在监察过程中的地位，而且通过一系列法规，严格和深化了其所进行的监督。从当时各办公机构“受事发付”“勾检稽失”的基本职能来看，所谓“受事发付”，即统一接收送达本机构的各种公文，再将之交付给有关部门或官员去处理。但这并不是一个简单的收发过程，在将公文分发出去之前，办公机构首先须据该项公文所涉事务的性质和类别，依法注明处理期限，并加以催督。具体规定如表6-4所示。而所谓“勾检稽失”，即统一检勘和签发本机构处理的一应公文，包括检核有关官吏对公文的处理是否稽缓逾期，勘查其内容有无错谬差失。 [42]凡无误者，皆须打钩通过，注明日期，或存档，或发出，或盖印；并在专门簿历上一一登录，以备查考。 [43]凡稽缓者，据唐律“诸稽缓制书者，一日笞五十，一日加一等，十日徒一年”；一般公文逾期者，“一日笞十，三日加一等，罪止杖八十”； [44]若有错失，亦须据相应法律区别其程度情节，皆呈请长官行罚。就这样，通过上至尚书省左、右司，下至各县录事对公文的催督和检勘，唐代的全部日常行政活动已从头至尾处于细密的监督之下了。考虑到各长官办公机构在承上启下、左右沟通的工作中紧密衔接的状态，及其同时担负协理机关内务、纠弹违法官吏 [45]、掌管值班缺勤记录等多种职能的事实， [46]这些串联为一体的办公机构和官员，实已组成了一张空前完整和细密的监督网络。在此之上再考虑朝廷和各级长官直接展开的各种控制活动，当时行政监督所达到的惊人广度和深度，也就不难想象了。
表6-4 唐代公文处理限期