魏晋以来考核与监察制度及其相互关系的发展，至东晋南朝与十六国北朝呈现了不同的线索脉络，又有不少共同的问题和倾向，并在相互影响中最终汇聚为隋唐的相关制度。

东汉以后的动荡分裂局面和政治、社会状况，极不利于考核的开展，监察长期充当了僭主霸王厉行控制或维持集权的主要手段。尤其是魏晋和南朝的宋、齐、梁、陈，考核制度的持续修订和流产，监察制度的花样翻新和加强，可说是当时官僚管理和控制体系的一个突出现象。

魏晋以来，如何重整已在东汉末年战火中变得零散不堪的考核办法，如何把那些反映新趋向的局部调整纳入一套相对完整的制度体系之中，一直是极大困扰着统治者的难题。每当一时一地政局稍显稳定，这个问题总会被提上议事日程，但动荡多变的政局，大量非正式临时性任职的盛行，整套行政体制的名实错综，士族与军将、新贵等利益集团的歧见，却总是使之议而不决或决而难行。具体如魏明帝景初年间（237～239），曾令散骑常侍也是《魏律》主要起草人之一的刘劭制订了“都官考课法”72条，事下公卿百僚审议讨论，却因明帝驾崩且其内容难通而搁置不行。 [1]10年以后，司马懿操持国柄时，亦命其心腹王昶“撰百官考课事”； [2]至晋武帝泰始年间（265～274），又命《晋律》主要起草者之一的河南尹杜预“为黜陟之课”； [3]惠帝时，吏部尚书刘颂欲改变官僚调迁过快的状态，以便“考课其能，明其赏罚”。 [4]这些议案似皆未见贯彻，应与其内容多古今错综，清议与考评相杂而争议较大相关。

阻碍考课新制贯彻的各种因素，自然也会影响当时循汉旧例考核的实效。 [5]魏明帝时大臣何曾上疏，即述当时官僚“在官积年，惠泽不加于人。然于考课之限，罪亦不至诎免”。 [6]东晋以来士族安流平进、军将拥兵自重，这对官僚任免调迁的干扰正如应詹所说：“中间以来，迁不足竞，免不足惧。或有进而失意，退而得分。莅官虽美，当以素论降替；在职实劣，直以旧望登叙。校游谈为多少，不以实事为先后。以此责成，臣未见其兆也。” [7]职务授受升降几乎无关考课，其况在京官尤为严重， [8]故朝廷只能尽可能维系切关民生财政的各地长吏考课，如司马睿建立东晋前夕，即“诏二千石长吏以入谷多少为殿最”； [9]南齐武帝永明三年（485）、明帝建武二年（495），都明确要求对地方官“严课农桑”“考校殿最”。 [10]但直至南朝结束，在日益加深的社会动荡和政治危机中，不仅总结旧制、开创新制的任务远未完成，最终则连形同具文的考核也难维持了。梁末侯景之乱后，“百官无复考校殿最之法”。 [11]

与考核制度的颓势形成鲜明对照的，是监察制度相对切实的发展。如曹魏代汉前后及孙吴时期，均曾设“校事”等职广行刺探纠察， [12]即反映了政局动荡之际统治者不惜以非常规举措来强化控制的倾向。而常规的措施，如东汉末年刺史开始成为地方最高长官，统掌一地军政的都督制度也发展了起来，以往以刺史为主监察地方官僚的格局为之一变，各种临时性特遣使职很快便在朝廷对地方军政长官的监察中占据了重要位置。从汉献帝延康元年（220）曹魏代汉前夕“遣使者循行郡国”起， [13]各朝各代遣使或遣大使“巡行”“循行”“分行”四方展开多种监察活动的做法，在很大程度上替代了类于原刺史的职能。 [14]显然，只要朝廷还保持着必要控制力，在考核难以凭借时，加强监察就是理所当然的选择。 [15]而加强监察首先就要强化御史台的功能，表6-1即为魏晋以来御史台的沿革状况。不难看出，在此期考核新制频频流产时，这个以御史中丞为首的最高监察机构已获极大发展。

表6-1 魏晋南北朝御史台沿革概要

▼表6-1 魏晋南北朝御史台沿革概要-续表

御史中丞仍为台主，大体皆掌督司百僚，奏劾不法。汉代参决刑狱的治书侍御史，现已成为协助中丞统领台内众务和肃正纲纪的副贰，这就强化了御史台的组织和工作秩序。其余御史逐渐被区分为三组。第一组仍称侍御史，所领曹署已从汉代的五个增至十余个， [16]从而意味着其监察面的扩大及令史等辅助人员的成倍增加。第二组为殿中侍御史，其职责是“居殿中伺察非法”或“掌殿中禁卫内事”，实际上是把东汉侍御史的部分职能专门化了。 [17]第三组为掌管诸专务的御史，这也是从汉代有关做法发展过来的。如西晋有掌管符节的符节御史、禁防宫殿的禁防御史。 [18]东晋孝武帝太元年间（376～396），又增设了监察宫禁以外百官的检校御史和督理转运事务的督运御史。 [19]这种在东汉以来侍御史分化组合基础上形成的分曹理务和外出督司之制，代表了御史台主体部分建制的新轮廓，也真切体现了御史台监察职能的强化，及其在维护日常行政秩序和督察大政要务上的作用。 [20]特别是“皇太子以下无所不纠”的御史中丞，晋以来常以侍中担任而人主倚重，百僚震肃，声威显赫， [21]这正是由于当时“为国之急，惟在执宪直绳”，考绩已因多重牵制难以讲求，故须尽可能监察非违以使“纲维略举”。 [22]

除以御史台为代表的专门监察机构外，行政上下级监督也已明显加强了。这一点突出体现在尚书台职能的扩展上。如前所述，自东汉后期“选举诛赏一由尚书”，尚书台在行政监督中的主导地位已经确立。然而东汉末年只有五六个曹署的尚书台，到魏晋很快便发展成了统有二三十个曹署的尚书省， [23]这本身就强烈地表明了由之实施的行政监督的空前广度和深度。再者，建制庞大而严密的尚书省，固然由于中书省和门下省的崛起而已要统会众务，却仍保持了直属皇帝参与最高决策的地位。也就是说，与汉代丞相和三司的监督不同，此时尚书省展开的行政监督仍然是在代皇帝“执法”。因而魏晋以来尚书令、仆射不仅总领政务，位望愈趋尊显，而且也被朝野公认为是上应星象的最高执法官。 [24]其职责中则前所未有地包括了弹劾御史台应纠不纠或所纠不当的内容。 [25]西晋以来御史台与尚书省互相监察的地位和关系，一度处于纷纭之中， [26]到南北朝，由尚书左仆射和左丞兼掌执法弹劾的规定已得明确，尚书省广泛监督包括御史台官僚在内的各种违法失职者的地位再无异议。正由于尚书省具有明确的监督功能，在魏晋以来强藩林立的严峻形势下，皇帝也常随时权置一个性质类于尚书省而规模较小的“行台”（或称“行台省”），用以外出就近管辖和监督某些重要地区或重大军政活动。 [27]

由上可知，在魏晋以来考核陷于困境时，监察的方方面面虽亦受到多种制约，却仍通过一系列变化发挥了相对切实的作用。就其总的背景而言，当时的整套行政体制，正在错综动荡的表象之下，按进一步集权的方向经历极其深刻的变化。以尚书省为总枢纽，且得中书、门下省有力协助的皇帝，已把自己的控制分门别类地贯穿到以往无法达到的领域。以之为主导，整套行政建制变得条块错综，官员和机构的行政独立性大为减弱，上下左右的行政关系日趋复杂，空前频繁而对口贯彻的行政指令，各机构之间的协调和牵制，开始成为行政过程的基本特点。从官僚控制的角度看，这些都意味着各地各部门长官原来比较完整的权力，已被反复切割而趋破碎；意味着皇帝对百官、朝廷对地方、上级对下级的控制已日益渗透至具体行政过程。要而言之，此期考核和监察制度一颓一振的发展态势，实际上是新旧官僚控制格局转换的过渡现象，魏晋以来的集权化进程，正在导向委任责成的体制精神和控制原则的终结。

魏晋南北朝时期官僚制度的诸多乱象背后，是公卿体制向三省体制发展变迁的大势，与之相应，在上面所述考核和监察一消一长的背后，也潜藏着一些深刻的变化。

在考核领域，三省制所代表的上下左右行政关系的不断发展，以往长官主导、功绩至上的简要，正在向诸司和相关官僚间不断协同、牵制的细密转化。在官僚权力被反复切割，其责任不能不趋于含混的前提下，功绩标准开始被淡化。以魏晋制定的考核新制来说，曹魏明帝时刘劭制定的都官考课法，要点是“欲使州郡考士，必由四科，皆有事效，然后察举，试辟公府，为亲民长吏，转以功次补郡守者，或就增秩赐爵……至于公卿大臣及内职大臣，亦当俱以其职考课之也”。可见这个多达72条的章程不仅“可谓至密”，而且突出了行能标准在考核中的重要性，故时人喻其为重新捡起了“令上下相司”的京房考课法的本旨。 [28]此后，王昶撰集的考核办法中，透露了把全国官职分为许多类型，各定一套标准加以考核的倾向。刘劭考课法中“公卿及内职大臣率皆考之”的用意，在王昶的办法中得到了贯彻。据其片断记载，内职大臣如尚书、侍中，已被定为一类，公卿中诸卿又是一类，各有五个事项的考核标准，其中占有较大比重的，是其具体行政过程是否顾全大局，公清勤慎。 [29]晋代杜预的考核方案也汲取了王昶的设想， [30]在扬弃刘劭之法的基础上“去繁就简”，但与汉法相比，这个“委任达官，各考所统”，每年一考，六考黜陟，积优者升进，累劣者降免的方案，已夹杂了荐举、行能、名望等多重因素。其判别官僚孰为劣、孰为优的过程，已很难再以明确和便于衡量比较的功绩为据，而是须按官职的不同性质和职务难易来“准量轻重，微加降杀”，故其考核过程也就不能不与士林的“风声”“清议”和监察部门的弹纠，结成更为紧密的关系。 [31]

汉代的考课制度相对简略，将之严密化有其必要。魏晋所撰考课新制也的确包含了合理成分，尤其是诸家所示各定标准、分类考核的共同倾向，对人事管理实有重要意义。但三省制主导的行政体制发展意味着权力的过度切割，意味着上下左右的过度控制和协调、牵制，使权、责关系趋于模糊，功劳大家有份，过失法不责众， [32]也就势必会把考核制度引向关注官僚在行政过程中表现出来的素质和才干，而不是其实际绩效的方向上。而素质和才干的衡量一旦与实际功绩脱钩，考核过程便终将陷入以风评，实际也就是以人际关系来定等和赏罚的泥潭，结果则是考核对官僚建功立业的激励功能的丧失。从晋宋地方官黜陟按杜预考课法规定的那样以六年为期， [33]以及监察在当时考核过程中的地位进一步突出等事实来看，魏晋以后考课的制度条文，正是沿着刘劭、王昶、杜预考课法所示轨道继续发展的。而其所以在发展中显得缺乏实效，时局严峻固然是重大原因，但严峻时局下政体和考核制度的上述变迁，恐更难辞其咎。

同样，权力过于集中引起的行政结构犬牙交错，官僚权力日益支离，相应责任趋于模糊，这一切既为监察的深入提供了条件，也对监察提出了更高要求。因而魏晋以来监察领域的盛况，并非汉制的原样放大或加苛，而是不断推陈出新，把监察触角伸入各项行政过程的深处。就其中直接与政体状态相关的行政监督而言，重要的趋势大致有二。一是行政关系的复杂化与行政指令的迅猛增加，使行政监督的重点逐渐转到了日常公文的催录、检勘和审复上，行政监督因此更趋深入和细密。各机构公文流转的枢纽即阁下（门下）办公部门，也就成了最为重要的行政监督部门，主管其事的主簿、录事参军等官也随之上升为地位最高之府僚。 [34]二是随人事、司法等方面统一控制的深入，各地各部门长官权力削弱，朝廷统一任免的佐官僚属开始对长官形成切实牵制，从而开始形成上下级共同对朝廷负责的新秩序。 [35]结果是需要随时上报和及时协调处理的事情大大增多，加上考核本身的颓势和不足凭借，平时监督与岁终考核的关系变得疏远起来，行政监督开始独立发挥作用。不难看出，这两个趋势体现的是同一个问题：烦碎细密的“文法”虽为清高的士大夫所不齿，却正在不断浸润而主导整套官僚管理和控制体系。

在御史台和特遣使者监察的强化中，特别值得注意的是监察向考核过程的渗透，及其在考核过程中地位的上升。这首先是因为官僚权、责趋于模糊后，无论是绩效还是才行素质的考评，“真伪混杂，虚实相蒙”的可能已与日俱增，也就不能不更大程度地依赖深入而经常化的监察。魏晋时期在御史台创置专门掌管考课事务的“课第曹”，便是适应此种要求的尝试。 [36]尤其是官僚素质和才干的衡量一旦失去实际政绩这个唯一可靠的定准，就会无可避免地落入“以毁誉相进退”、以“采言聆风”来“黜幽升明”的局面， [37]从而导致考核与监察差别减少而功能趋同，也就会改变汉以来考核与监察一主一辅的基本格局。

考核由于种种原因难以正常展开，而官僚管理和统治过程所必需的赏罚又要尽可能切实进行，以监察代替考核，或以合监察与考核为一的方式来确定官僚称职与否和殿最高下，便成了风行的做法。这在当时地方官督课中表现最为突出。前面谈到汉以来刺史制变质时曾指出，各种临时性使节已在朝廷对各地的监察中发挥了重大作用，其巡察职能中便经常包含考核地方官的内容。如西晋初司徒石苞奉诏遣掾史出巡，“督察州郡播殖”，“举其殿最然后黜陟”。 [38]南朝如宋文帝元嘉三年（426）及明帝泰始元年（465）、泰豫元年（472）遣使或遣“大使”分行四方，都明确负有亦察亦考的任务。 [39]因此，在魏晋以来的官僚管理和控制体系的发展中，除表层发生的一系列事件外，其深层权力结构的演化和委任责成精神的蜕变，实质上已经不可逆转地改变了汉以来考核、监察制度的状态和相互关系，也潜移默化地酝酿了隋唐有关制度的精神。

在魏晋到隋唐制度的起承转合中，北朝居枢纽地位。汉以来整套行政体制的演变，包括考核、监察制度的上述转折，也包括东晋南朝陆续积累的经验、教训，在实际历史过程中大都是通过北朝汲取扬弃后，才为隋唐完全消化的。北族尤其是鲜卑各族部带来了草原民族的质简直率，在一定程度上扭转了长期以来考核的颓势，但随着汉化程度的不断加深和对南朝制度的模仿、吸收，特别是由于专制集权这个紧附于华夏社会肌体的政治灵魂，北朝的考核和监察制度，很快又在重重波折和变异中重现魏晋时期形成的基调和特征。其况可以北魏为例加以说明。

北魏前期，考核制度已日益受到统治者关注，并在政策的络绎调整和不时反复中逐步趋于正常。 [40]到厉行改革和汉化政策的孝文帝时期（471～499），除对太武帝拓跋焘以来的地方官考核制度做了整顿外， [41]太和十八年（494）起，又推动最为复杂、困难的京官考核走上了正轨，当时定制地方官和京官皆按既定行政层级三年考核一次；六品以下官员的考等和赏罚，由尚书省审核后报皇帝批准；五品以上则由皇帝亲自与公卿大臣会议裁定，上上者迁之，下下者黜之，中中者守本任。 [42]这套考核制度表面上相当规整，但实际贯彻似仍问题重重。记载表明，太和末年考核已“旷废”四年， [43]至宣武帝景明二年（501）尚书省重定考核“条制”颁下四方，正始二年（505）又再次修订了有关制度， [44]但效果似都不如预期。故永平四年（511），宣武帝又专门下诏“通考”景明二年以来百官功过， [45]却一直要到延昌三年（514）才最终落实相应的赏罚。 [46]由此判断，当孝文帝煞费苦心在王肃等人协助下制定考核制度时，固然汲取了魏晋以来中原和南朝相关做法之长，却也不能不沿袭沉积其中的种种问题。

事实上，孝文帝至宣武帝景明、正始年间制定的“考察令”，就已经偏离了讲求实绩的轨道。其考核定等标准“公清独著，德绩超伦，而无负殿者为上上，一殿为上中，二殿为上下，累计八殿，品降至九”，其德行、负殿与绩效相杂衡量，具体操作时不能不产生诸多疑问。如宣武帝时尚书右仆射郭祚奏问：“未审今诸曹府寺，凡考在事公清，然才非独著；绩行称务，而德非超伦；干能粗可，而守平堪任；或人用小劣，处官济事，并全无负殿之徒，为依何第？”可见所谓“独著”“超伦”，只是些含糊笼统的德行才绩要求，而真正明确也易于衡量的，乃是“负殿”的有无和多少，具体即“诸文案失衷，应杖十者为一负。罪依律次，过随负记”。这是一套与当时已更形严密化了的“文法”相辅而行，“以寡愆为最，多戾为殿”的标准， [47]其中显露了当时政坛和考核过程中滋长蔓延的无过即功之风。尤其又在以往基础上规定“任事上中者，三年升一阶，散官上第者，四载登一级”，从而使考核除关系到职务变动、禄秩增减外已更多地体现于品阶升降，其具体操作办法则须区分职事官、散官及文、武之别，并有“折考”之文，“与夺”之节，泛阶前、后之异。 [48]这些与实际绩效无关的复杂规定，一方面加剧了考核定等过程与政绩脱钩而注重德才条件的倾向，另一方面也标志着考核激励功能的进一步削弱。人称景明以来考格，“自非犯罪，不问贤愚，莫不上中；才与不肖，比肩同转”。 [49]又称孝明帝时每当考核，“官罔高卑，人无贵贱，皆饰辞假说，用相褒举……求者不能量其多少，与者不复核其是非”。 [50]由此提出的调整建议则均被拒绝或搁置，将这类情况与西晋之时黜陟无章，“普天之下，先竞而后让，举世之士，有进而无退”的状态对照， [51]就不难意识到，北魏考核制度虽逐渐完备而效能却趋于退化的历程，恰恰重蹈了魏晋考核之效在厉行集权的轨道上衰变的覆辙。 [52]

北魏监察领域亦屡经曲折，但总的态势仍与魏晋南朝相类。以御史中尉为台主的御史台，仍是最重要的监察机构，其体制则更为崇重。 [53]凡中尉出行，“与皇太子分路”；“车辐前驱，除道一里”，“王公皆遥住车，去牛，顿轭于地……其或迟违，则赤棒棒之”。 [54]皇帝亲自巡行或遣使巡察各地的做法，自道武帝拓跋珪以来即持续不断，而且往往像魏晋南朝那样黜陟守宰，亦察亦考。(1)行政监督也在按魏晋所示的轨道发展。如尚书省所属郎曹，自道武帝皇始元年（396）“始建曹省”，尚书便分为三十六曹，足见其以内制外的分工之细；太武帝神 元年（428）又置尚书左、右仆射，以及左、右丞和诸曹尚书十余人，“各居别寺”，即专署办公，以督饬和协调尚书省内外各部门之事。 [55]这都是北魏建立以来强化专制皇权的制度保障，体现了皇帝对百官、朝廷对各地各部门细密而有条理的严密控制状态。

孝文帝以来，监察的作用更持续得到了强调。随着考核章程逐渐完备，考核标准掺入德才、过失之况而混杂不清，“以寡愆为最，多戾为殿”既已势所难免，监察向考核过程的渗透则成为必然。故时人有奏请御史台调取尚书省一应考核文档，以“案校窃阶盗官之人”的； [56]有要求尚书省各级官员对各地各部门的考核厉行监督，并与门下省共管封缄考核奏案以“少存实录，薄止奸回”的； [57]有欲加强御史台与廷尉配合以使监察更为切实的； [58]更有主张三公和尚书省、门下省“各布耳目，外访州镇牧将治人，守令能不”，察其是否称职，是“清白独著”还是“贪暴远闻”的。 [59]不管这些建议有没有落实或落实得如何，其强调监察的倾向都十分明确。孝文帝以后考核主要影响官员品阶，其职务任免调迁已须极大地取决于监察的状态，实已表明考核与监察已不再是主辅关系，而是相辅相成的关系；整个北魏考核和监察体制的演化脉络，也再清楚不过地印证了魏晋南北朝这方面制度发展的共同趋势。

(1) 《魏书》卷二《太祖纪》天兴元年八月，“遣使循行郡国，举奏守宰不法者，亲览察黜陟之”；卷三《太宗纪》永兴三年二月己亥，“诏北新侯安同等持节循行并、定二州及诸山居杂胡、丁零，问其疾苦，察举守宰不法；其冤穷失职、强弱相陵、孤寒不能自存者，各以事闻”；神瑞元年十一月壬午，“诏使者巡行诸州，校阅守宰资财，非自家所赍，悉簿为赃”；泰常二年二月丙午，诏“遣使者巡行天下，省诸州，观民风俗，问民疾苦，察守宰治行。诸有不能自申，皆因以闻”；卷四上《世祖纪上》始光四年十二月，“行幸中山，守宰贪污免者十数人”；神 元年正月，“以天下守令多行非法，精选忠良，悉代之”；卷四下《世祖纪下》太平真君四年六月庚寅，诏“牧守之徒，各厉精为治，劝课农桑，不听妄有征发，有司弹纠，勿有所纵”；卷五《高宗纪》太安元年六月癸酉，诏遣尚书穆伏真等三十人，巡行州郡，观察风俗，昏于政者，“黜而戮之，善于政者，褒而赏之”。第33、51、54、57、73、96、114～115页。