春秋战国从公元前8世纪至前3世纪，持续了五百余年。尽管这个时期礼崩乐坏，动荡纷乱，但其仍是周朝的延续，是王室东迁洛邑后不断走向衰败终至灭亡的时期。周朝曾经如此辉煌强大，但诸如宗法制、分封制及其围绕等级贵族而产生的礼乐制度之类，曾经对这一政治组合起主要维系作用的纽带，毕竟还是过于松散，经不起日益发展的生产力和不断更新的社会关系的冲击。各种带有浓厚血缘共同体色彩的制度，在与不断深化的私有制一起袭来的争夺土地和人口的浪潮中，无可避免地沉沦下去。在这个王冠纷纷落地的动荡岁月中，与周王室的破落相比，某些抓住了历史契机的诸侯和陪臣却蓬勃发展起来，乘势扮演了历史主角。但是连他们自己也没有想到的是，在他们控制的国度中诞生的一整套制度，实际上开辟了一个长达两千余年的新时代。
导致周王朝崩溃和旧体制瓦解的力量，经历了一个很长的蓄积和发展过程。在最为基本的生产领域，铁器和牛耕开始推行以后，贵族们约略划分为井字形的世袭领地内，那种区分公田和私田的传统经营方式已越来越不合时宜。由农奴集体耕作，收获则完全归贵族所有的公田上长满了杂草，一派破败景象。 [1]新工具使个体生产成为可能，使人们迫切要求获得完全归自己支配的土地，或者使自己与土地及其产出的关系更为直接。这就迫使部分贵族置传统封赐关系于不顾，开始把公田尤其是新近垦占之地变成了完全归自己所有的私产，并且采取租佃式经营，从而使自己变成了最早的地主。原来的私田此时也名副其实了，大量平民由此转化为自耕小农。这些都是极其重要的转折。
无论地主还是小农，他们的生产、再生产都是与土地私有化及其兼并过程联系在一起的。其政治意义表现在两个方面：一方面冲击了宗法分封制下凝固的地权形态和与之相依存的贵族身份序列；另一方面，在租佃经营中，地主并不凝固占有特定土地和人口，需要强制性权力来集中处理的公共事务由此显著地增加起来。大约从公元前6世纪起，春秋各国广泛地发生了像鲁国“初税亩”这样的事件。 [2]其实质是在公田形式的征敛难以为继的基础上，各级封君开始以履亩而税的方式承认地主或农民的土地私有权。以此为缺口和标志，那些经过长时期发展起来的新社会阶层和新生产方式，终于不可阻遏地冲垮了传统的堤防。
首当其冲的便是传统政治体制的支柱，即与世袭统治全权联系在一起的贵族等级序列，春秋以来至为显著的就是这一身份序列从局部紊乱走向了大规模的崩溃瓦解。在终须以实力相见的冷酷法则面前，以往各级贵族头上被温情脉脉的宗法关系装饰起来的光环，很快就黯然失色，社会关系面临急剧动荡和重组。据称在孔子编成的《春秋》一书中，有30多位国君被越来越敢于犯上的乱臣贼子所“弑”，50多个封国干脆从当时的政治地图上消失，更多的诸侯则纷纷亡命奔走，被自己过去的臣子们驱逐，或成为他们手中的傀儡。 [3]这幅兴衰沉浮众生相，反映了当时天子、诸侯、卿大夫、士构成的统治格局的全面危机。当孔夫子暮年叹息“觚不觚哉”的时候，实际上也是在叹息那整套浸透在政治和日常生活中的传统身份等级秩序，已随滚滚黄河水永远流逝而去。
社会变动一旦走到这一步，的确已不可逆转。在诸侯相继改以赋税收入来维持生存，贵族对特定土地、人口保持凝固占有和统治的状态无从维持后，旧时代的卿大夫、士实难再与特定领地上的世袭统治权相依相存。这些等级已不可避免地脱离了实际内容。与当时屡见不鲜的僭越现象相伴，各级贵族与各种官职间的一体化状态也已被打乱，使庶人平民有了身居高官的较多可能。其结局则是官职逐渐独立化，原先由国君在等级贵族基础上随机任免的官职担任者，自此一般不再拥有特定地域的世袭统治权，而只能得到该地人户的租税。到春秋晚期，所谓受封，往往仅是赐予其特定户数的租赋，而不再具有世袭封土意义。 [4]因此，尽管春秋时期官职担任者和世袭统治者的界限并非总是截然分明，但两者之间的区分之势却是很清楚的。
图1-2 先秦平阴都司徒等官印一组
另一个显著的趋势是，有其地而无其统治权的地主经济日益占据主导地位，从中游离出来的公共事务由此正迅速增加和明确起来。这就意味着官职的增多和稳定化，新旧官职系统随之呈现职能和地位上的复杂变动和调整。在维系统治合法性和宗法血缘关系时具有重大作用的宗教祭祀官，如祝、宗、卜、史之类，其象征国体、沟通天人的地位急剧下降，逐渐蜕变为政治和行政的点缀和装饰。 [5]荀子笔下司徒、司马、司空、司寇等官各自的职能，也只有在当时，当土地、人口、公共工程、军事和司法等务脱离了井田制下的一体化状态，从并不凝固占有特定土地和人口的地主经济中分化出来以后，才开始稳定和清晰起来。不言而喻，当原有官职无法涵盖越来越多的公共事务时，自然会产生出新官职。像晋国的军司马，齐国的锐司徒（主锐兵者）、辟司徒（主垒壁者），郑国的野司寇等， [6]都是与原来的司徒、司马、司寇等性质不同的官职，而见诸文献的将军、尉、执秩、边吏等职，则似完全是新设的。 [7]
特别引人注目的是整套官职系统在空间上的扩展。随着分封制瓦解和废止，诸侯直接控制的领地不断扩大，自秦、楚、晋及于各国，新近兼并或扩展的土地，通常已不封赐给贵族，而是冠以县或郡的名称，直接归属国君。 [8]处理这些早期郡、县事务的边邑长 [9]、县师、县大夫 [10]、县尹、县公 [11]等，也不再是拥有该地世袭统治全权的贵族，而是类于由国君随机任命以担任各类事务的官职。 [12]因此，县或郡的增多过程，实际上也是一个原来只设于畿内或都内的具体官职，日益扩散到以往世袭贵族统治地区中的过程。或者反过来说，是一个统治特定地区的贵族，逐渐蜕变为具体官职担负者的过程。
管理不同区域或事类的官职大量涌现后，必要的协调和控制便成了问题，国君左右近臣的职能就不断得到扩充和发展。除内史、宰等近臣职能的扩展外，以往居于诸侯左右辅导行礼的“相”，已开始兼负并逐渐专门辅助国君协调、控制各种官员。最早似乎是在齐国，以后广泛设置于各国的相、左相、右相、相邦、令尹等，很快变成了一人之下、万人之上的官职。在这个意义上，直接辅佐国君处理政务的宰相的出现，正是在宗法分封制瓦解和地主经济代之而兴的过程中，需要集中处理的公共事务迅速增多和稳定化的标志。
一方面是各种官职增加并渐稳定和系统化，另一方面是这些官职的担任者不再同时拥有世袭封土上的统治全权，这两个方面结合在一起的趋势实际上已经预示了一种新的体制。战国时期，新旧之制相衡的局面开始急剧向前者倾斜，尤其是当时各国的变法，更为集权政体和官僚制度的建立奠定了基础，注入了新的动力。
各国变法虽具体进程各有特点，但基本旨趣是相同的。变法坚定地表达了一个有力的信号：通过各种途径蜕变而来的新兴地主阶级，已开始在争攘不绝的社会大变动中全面接管政权。因此，各国变法几乎都表现为不同程度地废止传统贵族在大小封地上的世袭统治权，同时又按地主经济的内在要求，明确和推广了处理各种公共事务的集权体制。像郡县制推行那样，这些重大措置意味着境内各地皆归国君直接统治，而不再在贵族内部层层瓜分统治权，因而也必然导向国君直接委派官僚管理各地和各类事务的格局。
从这个角度来看，战国变法实际上标志着专制集权官僚政体的建立。至此，公共权力终于从原来重合于等级贵族序列的一体化状态中，从种种血缘的、土地的、观念形态的权力中分化了出来，真正凌驾于社会之上了。众多官职的形态开始稳定下来，其担任者也开始有了相对独立的权力和责任、社会地位和行为标准，也就出现了管理诸多具体公务的官僚阶层。当时有很多迹象都反映了这一转折。战国时期成书的《管子》先按职业特点把各种社会成员划分为士、农、工、商四类， [13]所谓士已泛指传习经国治世之术，已经成为官僚和即将成为官僚者。士并不完全与官僚集团重合，却无疑是以官僚为主要成员的，故商鞅以“农、商、官”并举。 [14]把士与农、工、商，官与农、商相提并论，正是公共事务从其他社会事务中分化出来，统治权与管理权趋于分离，官僚集团开始形成的重要标志。
在以上背景下，对公职人员的管理也就不再与贵族体制重合，而是由专制国君统一驾驭，直接围绕官职本身形成一系列相对独立的制度。比如，官职的等级和俸禄，现在已须取决于其在整套官职系统中的作用和地位；官员的任用和考核，已须首先据其职掌和性质来确定人选和标准；官员的升降和赏罚则不再表现为世袭封土的扩大或缩小，而是其能否担任更重要的官职，以及有关实物酬赏的增减；如此等等。至于那些官职以外的因素，如身份尊卑、土地占有、礼仪等级之类，在现在这套管理制度中也仍留有影响，却已失去了三代时期那种对官僚所起的决定作用，甚至开始反过来围绕官职加以调整和规范。总之，在战国时期，随着一个相对独立的官僚集团出现，三代那种身份至上、职位合一、以位定职的管理状态已一去不复返了。一套与集权政治相辅相成的官僚管理制度，开始逐渐在各国建立起来。
1.符玺制度
从战国各国共同的情况看，那些构成统治骨架的重要官僚，尤其是朝廷各部门和各地区的行政长官，是由国君在宰相协助下任免的。宰相和其他重要官员，在得到国君授权的前提下，往往也可以任免部分官僚。设官分职及其事项、权力趋于稳定和明确，战国时期已广泛出现了象征国君及其以下各种官职权力的印玺，以及用于征发、调遣军队、官员或物资的符节， [15]同时也形成了由国君统一规定和支配印玺、符节的相应制度。 [16]官僚的任免过程，开始直接体现为对其印玺的收授予夺。如燕王哙欲禅位宰相子之，准备交付权力，其措施是把所有三百石以上官职的印玺都收归子之，由其重新授予。 [17]同理，当赵成侯感到邺令梁车过于残暴不再适于担任县令时，便“夺之玺而免之令”。 [18]战国国君不仅可通过印玺、符节的授受调度有效控制官僚任免、调遣和权力的加减，更可以印玺封缄公文保障其指令贯彻落实， [19]有力规范和干预官僚的职责履行过程，这都体现了集权官僚体制的基本精神。
2.选拔制度
战国时期官僚的选拔，更看重的是品行和才干，家世、身份等因素虽不能说已不重要，却开始退居次要了。仕途因此而变得空前广阔，无论是对兵家，还是对纵横家、法家、儒家，抑或对各种普通人，都充满了各种机会。常见的如从军立功进入官僚队伍，在战争不息、强存弱亡的严峻形势下，此途十分引人注目。各国的许多将领都由此被提拔上来，尤其是秦国，从公元前4世纪商鞅变法就在这方面制定了整套制度。向面临存亡兴衰而求才若渴的国君游说和上书，是当时做官的又一捷径。记载中因一席雄辩而致高官的例子实在不少，商鞅、张仪、苏秦、李斯的经历皆为典型，尽管事实可能并不那么富于戏剧性，但也可见这种选拔方式在战国的流行。当时最为普遍的仍是从原始时期发展过来的推荐方式。如齐宣王时，一位名叫王斗的学者就曾推荐五人为官，从而导致了齐国的兴盛； [20]当时的政治活动家淳于髡，则在一天中就向宣王推荐了七人。 [21]从大量事例来看，这种先推荐然后由国君考察抉择的情况非常普遍，即便是在因军功或游说而致身为官的过程中，通常也都存在着或隐或显的推荐环节。当然此时的荐举过程，一般都与统治层级相结合，由百官大臣为推荐主体，并有自上而下的甄核、淘汰和任命环节。
除国君直接任用和控制的官僚外，战国各国都存在着大量由大臣自行罗致，协助其处理公私事务的人员。战国著名的魏国信陵君、齐国孟尝君、赵国平原君、楚国春申君门下，那些通常称为客、舍人的附属者各达数千人之多。 [22]他们完全效忠于主人，进退裕如而不纳入国君的统一管理，随时参与其主人的公务，并有很大可能受荐成为官僚。这是西周诸侯、卿大夫家臣制度在新形势下的延续，形形色色的食客、养士方式，实际上是与相关荐举和任用过程相衔接的储才办法。聚集于大臣门下的大量宾客，可以从中历练并显示其才能，接受必要的考察，获得进一步推荐。当时有许多著名人物都由之登进为官。如以完璧归赵等故事著称的赵相蔺相如，即曾在宦者令缪贤门下当过舍人；在秦统一事业中建有殊勋的李斯，初到秦国时也投靠到相国吕不韦的门下。 [23]与之相应，战国国君也延揽宾客为己为国所用。对于各种途径荐举上来的人才，国君往往先以之为侍从咨询的郎、大夫，或备临时差遣之用，再相机授予具有明确职务的官职。这种与养士、食客之风衔接在一起的储才制度，及其在各种荐举和任用过程中的重要作用和地位，可以说是战国官僚选用制度极富特色的内容。
3.等级制度
官僚等级制度在战国亦已形成和发展，大致包括爵级、班位和禄秩三个序列。爵级通常据功绩授受，军功是最重要的授爵标准，故爵级非官僚独有。授予爵级一般都意味着可以得到一定数量的私有田宅，或在特定区域征收租税，外加其他一些赋役、司法、礼仪待遇方面的权利。引人注目的是，西周流行过的贵族等级名称，如侯、卿、大夫等，现在又转化成了一般并不世袭的爵称，较为常见的如通侯 [24]、关内侯 [25]、上卿 [26]、亚卿 [27]、上大夫 [28]、中大夫 [29]、五大夫 [30]等。战国各国爵级虽参差不齐，并存在着不少普通人获得爵级的例子，但其与官僚的关系仍十分显著。这不但体现在官僚可以更为方便地获得爵级，或获得爵级后可以更为方便地成为官僚，更体现为各国爵制中的高爵往往寓有职事意味，或仅仅被用来授予官僚，即便是较之各国更为开放的秦国二十等爵制，情况也是如此，而且越是早期，高爵与官职就越是近于一体化，故“爵禄”多连称，这实际上是周秦间新旧体制过渡的反映。 [31]也就是说，当时官僚拥有的爵级，除了表明功绩及与之相连的一系列权利待遇外，还不同程度地反映了其在整个官僚系统中的行政地位，从而使爵级同时带有几分官僚等级的性质。
除爵级外，最早可能是因贵族在宗庙礼乐活动中所处位置而来的班位，在战国时期的官僚系统中也得到了某种延续。当然此时的班位已不再表示血缘的远近亲疏，而是体现官僚在议处国政或朝见国君时所占的席位，及其相关的礼仪待遇。如蔺相如在渑池之会后，赵王拜之为上卿，“位在廉颇之右”，而赵奢在阏舆大破秦军后，赵王又令其“与廉颇、蔺相如同位”， [32]都是这个意思。但当时的班位，实质上是以整个官职系统的层级为基准，除少数变则外，基本上是根据官僚所任职务的高低确定的。按照当时的通例，官僚的职务越高，其班位也就越靠近国君。因此，在坐北朝南的国君之下，由近及远依次排列的班位，与以总揽大权的国君为巅峰，由级别从高到低的官僚所组成的金字塔形控制结构，是完全相符的。
4.俸禄制度
在衡量当时官僚地位的各种等级序列中，最为核心和具有重要意义的是官僚的禄秩即俸禄等级。这是因为爵级与官职毕竟有别，尽管高爵往往只授予官员并且寓有职事意味，但越到后来官爵相分的趋势就越是明显，爵级用来赏功酬勋的性质也越突出。班位则首先与朝班席位相关，代表的主要是政治地位和礼仪等级。其与爵级皆可为并不任官之人所有，唯有禄秩才仅被授予官僚。 [33]不同级别的俸禄，是国君对官僚所任职务的直接确认和基本报酬，也就最为显著地反映了官僚的行政职能和地位。正如《管子》所说：“其所任官者大，则爵尊而禄厚，其所任官者小，则爵卑而禄薄。” [34]俸禄总是根据官职的轻重高低加以确定的。
在今天可以看到的记载中，战国时期官僚的俸禄，在结构上一般都以粮食为基本部分。各国的俸禄等级通常都表现为粟米的计量单位。如秦国大体是以五十石为一级，依次呈现出百石至三百石、六百石的序列。 [35]燕、魏等国，似乎也以石为单位。《史记·燕召公世家》有“三百石吏”的记载；魏国李悝变法，作尽地力之教，计算租赋亦皆以石为单位。 [36]此外，齐国以钟 [37]、卫国以盆 [38]、楚国以担 [39]为单位，以构成自己的秩次。除粮食外，当时的俸禄结构中，似也包括部分随着官僚的任免而授予或收回的田土，甚至不排除有一定数量铸币的可能。 [40]这种以实物为主体的俸禄结构，可以使官僚在较大程度上脱离土地或工商等直接营利活动，有利于他们在国家管理过程中保持某种超然地位。
从总体上看，战国时期按官职高低授予不同物质报酬的俸禄制度，乃是春秋以来国家公务与社会其他事务、官僚集团与其他职业阶层分离独立的产物。这一制度的建立，为专事协助国君管理国家的官僚提供了基本物质保障。俸禄的授受，象征着国君与官僚之间建立了“主卖官爵，臣卖智力”的类似雇佣的新关系，故其又是保障国君控制和利用官僚的重要杠杆。 [41]从发展的脉络来看，战国时期的俸禄与周代贵族采邑似乎仍有一定的联系。这大概是包括《孟子》在内的不少文献经常把采邑比附为俸禄的原因。 [42]但两者之间的实质性差异是，世袭采邑远不只是对贵族所任职务的报酬，也是对国君统治权的一种瓜分。因此，俸禄等级制全面代替世袭采邑制的过程，应是战国时期集权官僚体制形成的历史性转折和根本标志。
5.上计制度
对官僚进行考核的制度，战国时期也普遍地建立起来了。这主要是通过“上计”的方式体现出来的。所谓“计”，是指统计的簿册，上计即各地和各部门的行政长官，将一定时期内的政绩呈报给国君。有证据表明，官僚在一定任期内所必须达到的政绩指标，通常在其上任时就已预先约定，并将其书写在券、契、符等信物上以为凭证，由国君和官僚各执一份，上计时，国君便可据此核定指标的完成状况，对官僚实施升降赏罚。此即所谓“符契之所合，赏罚之所生”。 [43]这种考核一般都在每年年终举行，《韩非子·外储说左下》述西门豹为邺令，“期年上计”。 [44]《荀子·王霸》说：“岁终奉其成功，以效于君。” [45]协助国君总理国政的相国，则在上计中充当实际主持者。《韩非子·外储说右下》载：“田婴相齐，人有说王者曰：‘终岁之计，王不一以数日之间自听之，则无以知吏之奸邪得失也。’”田婴则以为“王自听计，乱乃始生”。 [46]为防止考核失实，国君平时对官僚善恶、勤惰的监察，往往在考核过程中起重大作用。如齐威王对即墨和阿两地长官的考核和处理：这两位长官的声誉一坏一好有若天壤，但威王遣吏视察，却发现他们的实际政绩恰恰相反，于是威王重赏了即墨地方的长官，而把阿地长官，及王之近臣称誉阿治者通通投进了鼎锅。 [47]除此之外，作为上计的必要步骤，各地各部门长官则须在上计前以类似方式考核所属官吏，以确定其政绩和赏罚，也由此而得到上计所需的数据。
如果把上述情况与周代诸侯朝觐述职以及天子巡狩的记载联系起来考虑，其间的渊源关系还是比较明显的。在贵族握有封土的世袭统治权时，封主和被封者及附庸之间，其实是不可能出现经常性的统属关系和行政责任的，所谓朝觐述职， [48]所谓“三载考绩”， [49]恐怕并无多少后世那样的考核内容，而只是宗主与宗支、封主与被封者关系的某种体现，并蕴有后人为这种关系注入的内涵。到政体发生重大转折的春秋战国以后，国君和各级官僚的行政统属层次和行政责任逐渐确立，在此基础上建立起来的上计制度，则是周代朝觐述职在内容和性质上都已按后人期望更新了的形态，是集权官僚体制的重要组成部分。
上述制度的形成表明，在春秋以来等级贵族体制瓦解崩溃，新兴官僚集团代之而兴的过程中，在官僚选用、等级和考核等各个方面，都相继出现了与专制集权政体配套的专门制度。就发展的趋势而言，这无疑为今后的官僚管理制度奠定了基础和框架。
任何重大的历史转折都无法一步到位，在旧制度的废墟上，新的大厦从竖立框架到臻于完备，往往需要几代甚至更长的时间。总体看来，战国时期建立的官僚制度，还有待即将出现的大一统王朝来完善和充实，当时政权的统治职能仍较简单，各国总人口相加也不超过4000万， [50]互相独立的各国所需官僚及其人事管理，远未达到充分发展的规模，各国官僚管理都还处在粗疏幼稚阶段。这不仅是新制度初创期难以避免的，而且是适应小国寡民需要的。更何况，在激烈的兼并战争中，各种制度都呈现了服从于军事活动，以之为核心来设置展开的状态，这也是当时官僚管理制度迅速发展却又难以细密的重要原因。但无论如何，历史已打开了新的一页，随着专制集权体制和官僚集团的产生，一套相应的专门化的管理制度毕竟已初具轮廓，尽管此后其历程风起云涌、波澜迭起，却仍是在战国确定的方向上发展演进的。