秦汉以来行政体制演进的集权主题，是在历史波澜中不断再现和逐渐强化的，人事行政的控制格局及相关机构的发展即其重要部分。以人事为行政重心或关键所在，人事制度附属于行政制度，可以说是古代中国人治传统的重要特征，对人事控制格局及人事机构履职活动的探讨，也是对整套行政体制发展、变化的继续认识。

在战国以来的社会变革和新旧体制消长中，各诸侯国人事行政尽管处于发展初期，却已奠定了总的格局和原则。与整套行政体制的集权结构相应，人事行政也呈现了地方各级机构集权于朝廷相关机构和部门，最终又集权于君主的状态。突出体现为各地各部门重要官员由朝廷统一任免，并通过自上而下的行政层级来逐级管理。除某些重要的官员由君主直接掌控外，各级行政长官一般都须负责其僚属和下级官员的管理，最终统一对君主负责。尽管此后其发展过程多有起伏且形态万千，这一总的人事格局和控制原则基本上还是延续了下来，并且体现于秦汉人事体制的整合到隋唐加以规范，再到明清时期对此的总结之中。

作为人事行政主体的人事机构，即是按此格局设置并履行其职的。由皇帝直接掌握的人事管理，一般是在宰相和宫内秘书班子协助下完成的。在朝廷，尤其是在总理全国政务的政务中枢，往往有专门机构或部门负责那些需要统一控制的人事事务，当然这并不影响其他机构或部门兼行和配合其务。各级行政机构通常也都会有一个直属长官的部门，或专门，或兼行具体人事事务。由于人事权在各种行政权力中的重要地位，权力的集中统一首先表现为人事权的集中统一，这就使朝廷直接控制的人事事务总是随着国家职能和官员编制的扩展而扩展，也使人事机构及其行政过程适应这一趋势不断调整，并且影响其他机构和部门的行政过程。这种连锁反应当然不是中国古代人事管理体制发展的全部内容，但不失为贯穿其中的基本线索。

尽管存在着不同之处，仍可把秦、汉看作人事行政按大一统专制集权体制奠基而具较多共性的同一个发展时期。这个时期有两个事实特别显眼：一是丞相（东汉以后是三司与台阁）在整个人事格局中居于枢纽地位，凡由朝廷统一任免的官员，大都是由丞相具体管理的，即便是皇帝亲自掌控的少数高官要官，丞相也在其人事管理中起着重要辅助或咨询作用；二是各级行政长官的僚属基本上都由长官辟署，即便需要遵守某种统一规定或履行报备程序，长官对其任免和管理的决定性影响也不容置疑。当然从丞相到各级行政长官，其人事管理过程同时遵循着逐级控制，最终对皇帝负责的原则，皇帝则可通过多种杠杆尤其是通过对他们本人的任免，有效地控制其人事管理过程。

1.人事控制格局

以上所述，实已呈现了举国官僚按一定层级来管理的格局。从汉初以后的规定来看：大体上以官僚秩次为准，各地各部门长官和作用大、地位高的重要官员一般都在六百石以上， [1]凡列入这个层次的官僚，均由皇帝直接任免；地位较次的机构长官及其佐官，则属于二百石至四百石的层次，一般由丞相任免；各级行政长官的属吏通常在百石或百石以下，概由长官依法辟署。 [2]对刚刚扬帆起航的大一统王朝来说，人事行政的这种分层管理，所据为当时二百石以上皆为“长吏”，以及不同层级官员的实际性质、作用和地位， [3]故其首先体现和保障了集权统治的基本秩序，并为今后发展奠定了基础，同时也仍遗有列国时期人事管理松散的特点，甚至还带着更早的贵族自治政体的某种痕迹。

秦汉人事行政的这种官员任免分级管理，各级长官自可辟吏组阁的状态，呈现出一种逐层承包的格局。因为发包承包的真谛，无非是赋予承包者极大自主权，同时又责以特定义务即其所须达到的目标，由此实现绩效目标和控制。这种方式对于刚从列国政治中走出来的秦汉统治者，尤其是对不断反思秦朝苛政的汉初高、惠、文、景诸帝来说，是乐于接受的。当时各行政长官在接受统一任命时，所获最为重要的权力之一，是依法自行辟吏组阁，也就是可以全权掌控这个辅佐班子。但权力越大责任也越大，即须在规定期限内做出成绩，须全力执行朝廷或上级指令。这一点对丞相也是一样，尽管其原则上事无不统，但按当时公认的标准，其“掌丞天子，助理万机”，首先在于“诛讨赐夺”即人事赏罚。 [4]仅有事必躬亲式的勤奋，或会计型精细算计的才干，做不了好丞相。只有致力于举贤黜邪，使百官各得其所，发挥自己的才能，才被认为是称职和足供后世取则的贤相。因而丞相既可任免大批中层官员，又可有力影响高官要官任免，也就再难推卸对举国行政及治理成败的责任了。故汉家故事，凡天地大变，天下大过，皇帝往往遣侍中赴相府“策告殃咎”，丞相例须辞病，甚则自杀谢罪。 [5]

正是因为贯彻了权力和责任成正比的原则，秦汉人事控制权虽被各级行政长官分割，全部人事管理却仍在皇帝统一驾驭之下。就整个人事行政格局而言，这种从高到低三个层级的官僚分别由皇帝、宰相和各级长官任免的状态，保障的是集权秩序的底线。各级各层的人事权一般并不互相逾越，其各自的人事管理自有较强的独立性，从而使当时的人事行政格局呈现了既逐级分割，又逐级集中统一的状态。这样的状态完全合乎前面所述汉代行政体制的块块特征，两者是相啮合和呼应的。

2.人事机构或部门

上述格局使人事行政过程不能不主要围绕各级长官展开，同时也使每个层级所需处理的人事事务大为简化了。即便是逐级展开的官僚考核过程，在逐层承包督责的原则下，也不至于出现工作量由下向上急剧递增的现象。皇帝和丞相所须处理的，已是多级过滤后所剩的少量重要事务；各行政上级处理的，是下级未能解决的疑案和大事。因此，在东汉尚书吏曹掌握官僚选用权之前，秦汉时期的人事机构一般都是长官僚属班子中的一个曹署，其结构和职能相当简单，地位则十分重要。

首先，各地各部门行政长官僚属的诸曹班子中，一般都设有功曹；在丞相及地位类似的公府中，则分为东、西曹； [6]在各州刺史之下，则称治中从事史。 [7]名称虽不一致，其职责却都是协助长官管理人事，兼掌府中纲纪秩序。从大量零碎的记载中可以看到，从属吏选署到属官考核，再到功过记录和奖赏罢斥，以及醉酒呕吐、衣襟不整等风纪操行规范，都在这个部门的职责范围之内。 [8]各地各部门这类班子人员的构成并不划一，一般都包括一个或数个主管者，若干个协同者和少量的文抄杂务小吏。如郡守府内的功曹，通常是由功曹掾史、属和书佐三个层级的属吏组成。 [9]

尽管这类人事部门具有重要作用和地位，却毕竟仍是长官辟署的属吏班子成员，这就决定了其全部活动的限度和性质。因而其管理对象主要是长官府内的其他属吏，在长官对属官和下级机构官员的人事管理中，就只能起到文案管理、功过记录等辅助作用。此时长官府署的其他部门和属吏如郡一级负责纠察捕盗的督邮，往往起着更为重要的作用。需要强调的是，由于这类人事管理人员与府中其他属吏皆由长官辟署，均具长官聘用的宾客性质，其行事实际上唯长官之命是从，与皇帝的关系则间接而疏远。 [10]故其一旦与长官发生分歧而言尽于此，很少会向上级或皇帝上诉，多一揖而退，称病辞职。而长官既然任其以职，也总是用人不疑，并不对其横加干涉。像这样基本只对其长官负责，并具浓厚私人依附色彩的人事部门，事实上彼此之间既难形成对口联系，亦难接受自上而下的统一指导。这与一般意义上的国家人事机构是有差异的，却合乎汉代行政体制的块块化格局和逐级控制原则，并因人事督责作为其主要控制杠杆而地位极高，如东汉三司东、西曹掾秩比四百石，其他曹掾仅比三百石。 [11]各地守相之功曹则可深刻影响属县的人事安排， [12]故王充《论衡》把功曹比作相国。 [13]东汉有的郡守完全委政功曹，使之成为实际郡守，正常情况下功曹亦多被视为一郡属吏的代表。 [14]这些都表明特别重视人事控制的汉代行政体制下，人事部门实具其他长官府僚和部门难以比拟的重要地位。

其次，丞相的府僚班子内，除设有主管其他属僚的西曹外，还设有东曹协助其管理中高级官员。东汉以来太尉、司徒、司空公府中亦设东曹，分别协助管理三司分管的中高级官员。 [15]东曹结构与西曹基本相同，也包括主管的掾史、协同掾史的属和从事有关文案工作的令史之类。 [16]尽管东曹是当时少数有关中高级官僚管理的专门部门之一，但其既然仍是丞相和三司辟署的僚属班子成员，也就与西曹一样具有前述特性。更何况，当东曹的构成、地位和职能在西汉中期以来得以明确时， [17]丞相在皇帝任免中高级官僚时的辅助作用，已较秦及汉初大为减弱了。从而可推东曹在这方面的职能，无非是管理有关官员的人事卷宗，将其任免、考核和功次履历记录、存档，提供相应咨询而已。到两汉之交，当御史大夫、丞相构成的二府体制变为太尉、司徒、司空协同行事的三司体制时，其各自东曹的人事管理对象，也就有了军政、民政和公共工程方面的不同分工。此外，对丞相有权调除的二百石至四百石官员，东曹对其管理肯定会有力也深入得多，但因记载缺乏，详情恐怕是再难得知了。

最后，直接由皇帝掌控的人事要务，是由内廷的近侍秘书班子协助处理的。这套班子自汉武帝以来不断发展，至成帝时尚书台开始分为四曹，分理公卿、郡国二千石、吏民上书及外国夷狄诸务，其职能肯定涉及了高级官僚的人事安排，却并无专门分管人事的曹署。到东汉初尚书令、仆射、尚书、丞、郎等设置趋于健全，所分尚书六曹中为首的即是主管人事的吏曹，也就是后来尚书省吏部的前身，这就揭开了国家正规人事机构产生的序幕。 [18]吏曹直接协助皇帝掌握六百石以上中高级官僚的任免调迁，同时受尚书令、仆射和尚书丞的协调与监督，其人员结构与尚书台中的其他五曹相同，由一尚书、六侍郎和三令史组成。 [19]但直至东汉末年，整个尚书台在人事方面的职能分工仍然不很清晰，尚书令既掌“选署”，说明那些最为重要的人事任免是由其协助皇帝决定的；吏曹仍兼掌部分祭祀事务，而对全国官僚的考核，又是通过三司汇总于三公曹裁处的。 [20]

在东汉朝廷各机构中，尚书台地位极为特殊，其成员皆须在内廷昼夜轮值，随时协助皇帝决策。其趋走丹墀奏事须“握兰含香”，以便与皇帝对话时“气息芬芳”，同时供给皇家饮食和被褥，并择容貌端丽的侍史、女史服侍他们。 [21]这一切都体现了尚书台在内廷近侍皇帝理政的亲密关系。因此，同是人事部门，吏曹与相府东、西曹或其他长官府署的功曹相比，性质殊为不同。最大的区别是东、西曹或功曹都直接对长官本人负责，对皇帝和朝廷法令则相对疏远，尚书台吏曹则与宰相和各级行政长官一样直接对皇帝负责。在“朕即国家”这一专制统治的根本原则下，只有吏曹才可以算是“国家人事机构”，更准确地说，是一个即将统一控制人事行政的国家最高人事机构。这是因为尚书台建制要到魏晋才正式独立，其在东汉还只是附属皇帝本人的近侍秘书班子。尽管如此，吏曹的创立仍不失为中国古代人事行政史上的重大事件。其出现本身就意味着皇帝对全国人事控制的强化，同时又为继续深化这种控制提供了一种具有极大发展潜力的组织形式。

秦汉奠定的上述人事行政格局和人事机构，一方面明显地透露了其粗放简略和列国时期的浓厚痕迹，但另一方面，这一时期形成的不少做法，尤其是分层设制和逐级管理的原则，又在此后各历史时期以不同方式得到了贯彻，并且不断证明了其经久不衰的价值。也许正是这种两面性，使之在后人眼中既是一座动辄引以为据的丰碑，又是一块亟待加以继续雕琢和改造的素材。

关于汉制向唐制的过渡，正用得着一句被认为深刻概括了历代兴亡规律的套话：“话说天下大势，分久必合，合久必分。”这个论断不仅是对南北和东西区域关系的概括，而且可以在很大程度上反映我国古代制度的螺旋形发展。自秦汉建立大一统王朝以来，新旧制度渐从不相协调到协调，终于被整合到一整套体现了新的时代特征的体制之中。不过问题在于，任何体制越是有效和优越，就越是足以导向新局面，产生新问题，如果不能及时解决，就会积重难返，重新导致动荡和分化。因而一套体制的相对稳定，往往意味着又一轮制度筛选和生灭过程的开始，也预示着另一套新体制的发育。从秦汉到隋唐正经历了这样一个周期，而介于其间的魏晋南北朝，则在各族各朝的动荡战乱和华夷、士庶、文武各阶层地位的变迁中，清晰地展现了一个影响了当时所有人命运的宿因，即新旧体制的急剧转换。

1.魏晋以来人事格局的演变

东汉光武帝以来，“虽置三公，事归台阁”， [22]秦及西汉的人事行政格局至此发生了明显倾斜。三司原有的人事权被直接协助皇帝的尚书台吏曹取代，大约到公元107～125年在位的汉安帝时期，史称“选举诛赏，一由尚书”， [23]后世尚书吏部统掌举国人事行政的格局已成事实。至魏晋南北朝，人事权集中于皇帝之势始终都是激烈政争的一大主题。在官员任免、选用考核、等级俸禄等方面，西晋以来都出台了更为划一的制度规范。到集权化进程加速推进的南北朝，朝廷对官员的任免范围已深入各地各部门长官的重要僚属。其途径有三：一是当时各地长官皆由朝廷特遣大臣加将军衔持节督领，军府成为地方军政事务的轴心，而军府的重要僚属汉末以来多由朝廷统一任用； [24]二是官职泛滥，相当一部分地方僚属已由朝廷统一授予官衔； [25]三是魏晋以来区分士庶流品的选举制度，使士流所任诸府重要僚属的地位高居众多浊职低官之上，使之不能不纳入朝廷统一管理之列。 [26]正是在此基础上，才形成了隋代“六品以下官吏咸吏部所掌，自是海内一命以上之官，州郡无复辟署”的新局面。在这种趋势下，朝廷人事机构的扩充及其控制的深化是不难想象的。

魏晋时期尚书省构成和秩序迅速完善，已发展成了令、仆及六曹尚书分领二十多至三十多个郎署的完备机构。 [27]西汉成帝至东汉以来的三司至此已成崇高的荣衔，其在各种行政过程包括人事行政中的地位已完全被尚书省取代了。发展到这一步，尚书众官也就再难充当深居简出的皇帝近侍了。魏晋尚书省迅速从幕后走到台前，成为总理举国政务的法定最高行政机构，自此号称“政本”， [28]既参与决策，更统会众务。与之相伴，内廷又组成了中书、门下省等新的近侍秘书班子，以协助皇帝处理机务，有效操纵正在围绕尚书省不断调整的行政机构和行政秩序。因此，汉魏以来行政体制的新旧矛盾和协调过渡，经常是在内朝秘书班子不断更新，驱使政枢和朝廷各部门发生变化的过程中展开的，然后再随内朝秘书班子正规化而在某种新秩序下达成暂时稳定。这种不断源出内朝并在新层面上达成稳定的螺旋，在以皇帝为最高权力主体和基本法律渊源的专制王朝，确是如梦魇一样欲罢不能。而每一个这样的发作周期所形成的新秩序，实际上都毫无例外地意味着整套权力结构和各种权力关系进一步集中到皇帝这一至高无上的专制轴心上。

因此，在魏晋南北朝行政体制和人事机构错综变化的背后，其实质性进展是皇帝直接掌握的任免面向低级官员延伸，皇帝开始切实总揽人事行政过程。而位列尚书六部之首的吏部，则通常领有三个或四个郎署，统一管理通过各种渠道汇总上来的选任、考核、封爵及有关法规的制定等务， [29]有“专选百官”“铨管人才”“刊定选制”之说，被公认为其务“尤剧”，其任“宜重”。 [30]虽然军官选任有些时期是由主管军务的尚书兵部兼领， [31]但人事管理之政令法规及重要个案之处理，仍皆归口于吏部，故其现在已是名副其实的全国最高人事机构。 [32]这不仅为人事权进一步集中统一提供了组织保障，也为一套以吏部为枢纽自上而下贯通一气的人事管理体制的形成提供了条件。 [33]

2.人事控制格局

隋唐的人事行政体制，正是上述进展的一个总结。大体上，经隋代对南北朝制度的整顿和初唐对隋制进一步修饰后，朝廷统一任免的范围，已是列入法定等级序列的全部官僚。其范围包括纳入流内和流外九品序列的全部官吏，具体可按任免权属分为下列层次：纳入流外各级的，大都是在京各机构的重要吏员，也包括都护府等朝廷派出机构的重要吏员， [34]概由吏部统一任免；流内官即各地各部门行政长官及其重要僚属，唐制皆区分文、武，在吏部和兵部具体管理的基础上，由宰相协助皇帝任免。其又可以分为三层。一是流内六品至九品为低级官员，其任免一般由吏部和兵部铨选提名，经宰臣审核后报皇帝下敕任用。二是四品至五品为中级官员，通常由宰臣与皇帝商拟后下制任用；部分皇帝侍臣和要官，如供奉官、监察官等，虽在六品以下，但亦类此。三是三品及以上高官任免，常由皇帝与宰臣商定后，以一份专门的册书和隆重的典礼来颁布任命。除以上官吏外，各地还有大量从事文案、杂务而不在法定等级序列之内的小吏，其选择、署用和管理，一般仍由州级长官分别负责。 [35]此外，还有受其管辖从事具体文案工作的重要胥吏。

从上述层次中，不难看出其脱胎于汉代层级管理体制的某些痕迹。列入法定等级序列的全部官僚，也就是汉代的万石至百石下至佐史，唐代的流内、流外各品官吏，其中部分在汉代是由各级长官自行任免的，现已改由朝廷吏部、兵部牵头统一任免；原来分别由丞相和皇帝任免的，则全部改由吏部、兵部和宰相协助皇帝任免。而唐代仍由州级长官自行署用的，实际上主要是汉以来随国家职能和行政控制局势发展而新增的众多小吏， [36]其性质大体介于吏员和徒役之间，所事从文案至皂隶杂务不等，统称“诸色胥史”或“内外职掌人”。 [37]既然其并不纳入法定等级，因而很难视之为“官”，当时也并不视之为“官”。 [38]但即便如此，其管理也已前所未有地置于整套律令和相关部门的统一控制之下，而不复具有汉代长官辟署属吏的自主性和随机性了。要之，尽管唐代仍按一定层次管理举国官吏，但朝廷的人事控制面，却明确网罗了列入法定等级的全部官吏。尤其是在人事行政中最具关键意义的任免、调迁上，皇帝的控制面已远较汉代为广，而朝廷主管部门和各级行政长官可以任免的官吏级别，则已分别递降至流外和流外之下的小吏。具体如表2-1所示。

表2-1 汉唐人事任免的层级状态比较

需要指出的是，皇帝直接控制的人事面扩大，其辅佐班子和人事主管部门职责的涵盖面往往也须同时扩大，以便为最高决策提供依据和预案。而这种扩大的代价，通常都是下级相关部门决定权的缩小。这种由集权导致的决定权收缩而干预面放大的状态，对于各级长官与主管人事的功曹的关系，以及吏部作为最高人事机构与各地各部门功曹的关系来说，也是适用的。就是说，皇帝直接控制的人事面扩大和人事权进一步集中统一，势必导向举国人事行政进一步系统化和各人事部门的相应调整，在此基础上的层级管理，显然已非汉代逐级负责的粗放状态可比。

3.人事机构或部门

唐代人事机构或部门的配置，亦如上述分为三层：一是各地各部门协助长官管理人事的功曹（司功）和兵曹（司兵）等部门；二是在皇帝及宰相之下统一管理全国人事行政的尚书省吏部和兼管武官选用的兵部；三是约设置于开元中期，直接附属于宰相的政事堂吏房。其设置虽与汉代功曹—相府东西曹—尚书台吏曹的布局不无相似之处，却已贯彻迥然不同的行政精神和原则，切合于现有人事控制格局的需要。

都督、都护府、州等地方行政机构，通常都设有功、仓、户、兵、法、士等曹，协助长官处理各种事务。其中功、兵两曹，分别兼负文、武官吏的具体管理责任。在朝廷各专项政务机构中，人事事务一般是由丞、主簿等官兼掌的。而在将军府等军事机构中，则往往以仓曹和兵曹兼掌相应的事务。 [39]这些人事部门的编制和构成，可以州一级的司功司为例（兵曹、仓曹略同）说明：司功参军事1人总其事，佐2人助理之；下设史3～5人，从事文抄杂务（州亦分等，上州5人，中、下州3人）。 [40]但唐代的这类部门，都还要兼掌其他事务。像州的司功司，除具体管理选贡、考课、俸禄、假使等人事事务外，还掌管礼仪、祭祀、学校、医药等事；司兵司除掌管武官的选贡事宜外，还兼管兵甲、器械、烽候、传驿等事。相比之下，其人事职能的分量并不算大。这种兼管而非专掌人事的状态，正反映了现有人事控制格局下，各地各部门人事权限的减弱。而以功、兵二曹分管文、武的局面，是与朝廷各机构中吏、兵二部的分工状态相对应的，这又透露了各地各部门人事行政归口于朝廷专项政务机构的信息。

尤其需要注意的是，功曹等部门虽仍是长官的辅佐班子，但府州一级诸曹参军事已为流内七至九品官，早已进入了朝廷统一任免和管理之列， [41]也就摆脱了汉代那种唯长官马首是瞻的依附性。长官对其有管理、监督之责，其行政过程不仅需要对长官负责，更要对上级和皇帝负责。这就使之与长官间的上下级关系同时带上了某种“并肩事主”的意味，近乎一种蕴含着牵制意义的分工关系。反映到《唐律》中，也就有了前面提到“同职犯公坐”条的四等首从连坐之法，即凡行政过程有失，参与这一过程的长官、佐贰（通判官）、主管僚属（判官）和文案经办（主典）及勘核者（勾检官）皆有责任，须据出错情节和参与程度区分首、从分别处罚。这就表明，魏晋以来直到隋初各地各部门重要僚属任免权收归朝廷时，其所主管的部门实际已完成了一个重大转折：从多少带有私人依附性和效忠于长官本人的辅助班子，变成了国家统一设置和管理的专项行政机构或部门。

在此基础上，唐代功曹虽仍在协助长官实施人事管理，其履职性质却已与汉不同。在汉代，作为附属长官的辅助班子，功曹的管理对象主要限于长官辟署的其他属僚；而唐代的功曹则不但要协助长官管理其署用的小吏，同时还要协助管理由朝廷统一任免的其他属僚，尤其是汉代一般并不由其管理的下级机构长官和属僚，现在也纳入了其职掌范围。 [42]因此，与纳入法定等级序列的全部官僚任免权收归朝廷这一大势相应，各级长官所属人事部门的职能，现在已不再限于本府而是及于本府所辖的全部下属。这就突破了汉以来各级长官属吏班子互不统属的樊篱，使各行政层级的人事行政自上而下地连为一体。在这条已被如此疏浚过的渠道中流动的各种人事事务，其共同的流向，首先是朝廷吏部和兵部这两个主管文、武人事的专项政务机构，最终则聚集于宰相和皇帝。

因此，如果说汉代因各行政层级的较大自主权和属吏之间的界隔，流动于这些层级之间和最终汇集到朝廷的人事事务还只是涓涓细流；那么在各层级人事决定权缩减而干预面放大以后，同样的事务便呈现出了由下向上急剧递增的趋势，而汇集到朝廷的则已是汹涌的洪流。尚书吏部和兵部，正充当了分洪节流，以便皇帝进行有效控制的枢纽。这里还须注意的是，尽管吏、兵二部分管文、武官人事，但若论举国人事行政的统一控制，仍须首推吏部。只有吏部才是最高人事行政机构，所属四司皆掌各类人事事务；而兵部仅兼掌武官品阶勋级与选用，其下所设兵部、职方、驾部、库部四司，唯兵部司有人事职能，也还须兼管其他军政事务。更重要的是，吏、兵二部的文、武人事分工，主要体现在文、武官吏的选用和品阶升降两个方面，其他像考课、封爵等事，皆须统一汇总至吏部处理。当时的人事行政法规，也都是由吏部主持制定和解释。是故吏、兵二部在人事行政上的重要性，前者明显要高于后者，所谓分洪节流的枢纽作用，实际上主要是由吏部发挥的。

唐代吏部的全员编制共336人， [43]佐史小吏不在其列。其概况如图2-12所示。这种在规模和分工上为汉代任何人事部门都难比拟的建制状态，反映了人事权进一步集中后，朝廷所需处理人事事务的相应增加。其机构组成包括了两大部分。一是分担全国官僚封爵、勋级和考课等务的司封、司勋和考功三司，共188人。二是吏部长官——尚书和侍郎，以及直接协助他们的吏部司官吏，共148人，除处理吏部的通盘之务外，这个部分还具体担负着全国文职官吏的任用和品级升降。因而吏部司的构成要比其他三司复杂，该司郎中、员外郎各有2人，分厅掌管有关事务。 [44]其下除像其他各司一样设有主管公文收发和检勘的主事，从事具体文案工作的令史、书令史和管理门户禁约、厅事陈设的亭长、掌固外，还设有告身（委任状）制作处（制书令史14人）和人事档案管理库（甲库令史13人）。

图2-12 唐吏部概况

备注：

①本图据《新唐书·百官志一》绘制。

②各司郎中、员外郎往往构成特定分工班子，如吏部司郎中二人分掌“小铨厅”和“格式厅”，员外郎二人分掌“南曹”和“废置厅”。

③郎中皆从五品上，员外郎皆从六品上，主事皆从九品上。

在这种建制的基础上，凡所管事务到部，一般都由吏部司分解到各司，各司继续分解给具体官吏处理；然后由各司郎中、员外郎及尚书、侍郎逐层处理、核准裁定后再上呈尚书省长官直至宰相和皇帝，或下达各地各部门执行。但某些特定事务的处理过程，从尚书、侍郎到有关部司，往往有法律上明确的特定分工和办事程序。如文职官吏选用，凡符合法定选用条件者，按一定期限汇集至京，先由吏部司南曹核实其出身、履历、功过等，并备妥全套证明文件，再由吏部郎中、侍郎和尚书分别主持的4套班子加以铨选，有时皇帝也特派官员监督或参与。具体如下：

流外铨：凡流外各品官员的选用，由吏部郎中一人具体主持。 [45]

中铨和东铨：凡流内八、九品官员选用，分为两拨，分别由两位侍郎主持。 [46]

尚书铨：凡流内六、七品官员选用，由尚书主持。 [47]

由于流外官选用由吏部全权负责，故流外铨所拟任用名单，经尚书、侍郎核准签署后即可生效。而流内官任免权统一握于皇帝之手，故中铨、东铨和尚书铨的任用提名皆须经由门下当面审过， [48]报送宰相核定再取旨批准后下达吏部颁发告身，所经各道程序的主管官员皆连署其上以示负责。兵部选用武官的分工和程序，与吏部基本相同。

当然，作为尚书省所属的吏、兵部，其行政过程皆在尚书都省指导和督责下展开。如果说吏部是全国人事行政的枢纽，那么尚书都省便是全国各项行政事务的总枢纽。 [49]六部各司经办的事务，通常都由都省左、右司分发下来，重大事务的处理结果又须经其检勘，并由丞、仆射裁定后下达， [50]或继续上报宰相和皇帝。需要注意的是，都省既是举国政务的总枢纽，其与各部司的关系也就不同于一般长官与下属，故前已指出其魏晋以来即各有相对独立的一面。尽管六部二十四司需要承秉都省指令，但在一般场合，部司与都省实际上与省台寺监卫府相类，均为直接对皇帝负责的独立行政机构，又皆以都省为上承宰相、皇帝的总督责、总协调。这种各级各类部门和官员的行政过程既相对独立，又在更高程度的集中控制下连为一体的状态，正是唐代行政体制较之汉代长足发展的关键，同时也体现了其人事机构和人事行政的基本面貌。

从各地各部门汇集到朝廷的大量人事行政事务，经尚书吏、兵二部协力处理分洪节流后，一些最为重要的事务还是须由宰相协助皇帝批准裁决。像全部流内官员的任免，以及与之相关的考核、品级事务和人事法规的制定等，皆须得到皇帝批示方能生效。由于其事甚多，协助皇帝决策的宰相所在的政事堂后，由若干主书、主事、令史和书令史，组成了一个专门收发勘核有关人事文书卷宗的吏房，与枢机房、兵房、户房、刑礼房并称“五房”。这是政事堂宰相处理各类要务的附属设施，其成员皆称“堂吏”“堂后吏”，并无公文判署之权，不是一个可以独立对外，具有法定编制、权力和地位的机构，而是只能通过对相关文案办理过程的影响发挥作用。吏房也是如此，其在唐代人事行政中的地位，大体与吏部办理文案的主典吏员和专管人事档案的甲库相仿，只是因其附属宰相，层级较高，有形无形的影响也较大， [51]至宋“堂后吏”升格为“堂后官”而五房成为机构， [52]故附说于此。

由上可见，唐代的人事行政体制，已尽可能克服了汉代人事体制因各行政层级拥有较大自主权所造成的分散和粗放，现在的分层管理和逐层集权，已有了新的形式和内涵，展示了前所未有的系统性和严密性。但历史似乎总是在出人意料的代价下迈进，权力更加集中统一的唐制也失去了汉制那种权责分明而政简事省的魅力。业已深入至具体行政过程的控制，固然避免了可能出现的擅权，却牺牲了官僚的行政主动性和灵活性；管理细化和规范化，在带来益处的同时也导致了置规范于行政目的之上的刻板倾向；各种协调和牵制减少了行政失误，却使权责关系空前模糊和复杂，增加了相互推诿或攻讦的可能。在人事管理中，原来归于一人的成败，现在已须由其上下级和同事共享，政绩归属已不再那么具体明确。这就使态度、文档和资历变得异乎寻常的重要，需要高度鉴别力和洞察力的人事行政过程，开始被大量簿籍枯燥的核对检勘所取代。因此，逐层承包式的汉制与上下左右贯通一体的唐制，可以说象征着两种不同的行政模式，对于唐以后各朝来说，理想的模式是把汉制的简要与唐制的严密结合到一起。但汉制的简要是贵族自治政体的遗风所致，唐制的严密则是大一统王朝集权化进程的产物，也就注定了这种结合汉唐之长的努力会有多么困难和曲折。

隋唐以后人事体制的发展虽多曲折跌宕，却仍有其内在脉络。权力自上而下分配和专制皇权的深入控制，即便在统治民族接踵变换和南北王朝持续对峙更替的冲击下，也还是延续了其基本路向，并且使唐后期以来整套行政体制的条条化趋势进一步发展起来。这一点是否也与南北各族政治文化的交汇相关，尚待学界深入讨论。无论如何，集权化行政体制在条条化方向上的发展，势须以更多也更为有力的手段自上而下对之协调，而这种更为繁复的协调，又总在抵消条条化可能带来的行政效率，从而在很大程度上决定了唐以后人事行政格局的发展态势。

1.宋元人事行政格局的演变

唐中期以后的行政体制已明显偏离了初唐君臣确定的轨道，进入了又一轮制度动荡和调整期。其中最为引人注目的，除皇帝近侍秘书班子出现了学士院、枢密院等新的设置外，主要还是由皇帝特遣、内廷直控的大量使职掌管了朝廷到地方的重要政务和要害部门。

唐后期以来使职差遣的大量涌现，有其深刻的社会、政治和制度背景。在经济社会发展迅速、各地藩镇蜂起、朝廷党争不息、各种离心因素日趋滋长的严峻局面下，特遣诸多使职是要尽可能把人事、军事、财政等大事要务和相关资源置于皇帝直接控制之下，同时也要借此提升行政效能，克服原来条块错综、行遣迂回的体制弊病，适应急迫频繁的军政需要。也正是这类举措，维系了安史之乱后唐廷的命运， [53]也导致了唐末五代错综至极的权力关系。但问题在于，原有官制架构与掌握各种实权的使职差遣虽然并行，却非不悖。就人事行政而言，特派使职执掌科举、铨选、考核等务，导致原来各主管机构职能退化，引发了其间职权的区分和关系的厘定问题；使职差遣的盛行，更使原来官阶与职掌、职掌与差遣、不同等级序列与俸禄之间的关系空前复杂混乱。由此直至赵宋，旧制未去而新法蜂起，各种建制叠床架屋，冗官冗费等问题日趋严重。 [54]于是随宋初以后政局渐定，对诸制度改革整顿的要求兴起，痛感官制空前紊乱和名不副实的人，出于多种想法而憧憬井井有条的唐制，以至于整个北宋中后期及南宋，在行政制度变迁上都可以划为有意以盛唐之制为范来“正名”，力图整合错综纠葛的新旧制度的时期。

经陆续整顿尤其是神宗元丰三年至六年（1080～1083）的改制，其省台寺监官制已在一定程度上恢复了唐制面目，吏部复为最高人事行政机构，架构则有所扩充。具体来说，即把主管京朝官考课差遣的审官东院改为尚书左选，把主管阁门祗候、大使臣以上武官磨勘差遣的审官西院改为尚书右选；把宋初以来主管选人常调及考课的吏部流内铨改为侍郎左选，又把宋初以来掌低品武臣选用和三班使臣考课的三班院改为侍郎右选。 [55]同时恢复了司封、司勋、考功等司，合称吏部七司，总掌文、武官选用及考课、封爵、勋级等务。宋初及元丰改制以来一以贯之的大政举措，如三省本部合为宰相政事堂，事堂直接协助皇帝控制各专项政务机构； [56]各路分遣掌管军事、财赋、刑法、监察等务的使职监司，以控制地方各项行政事务。这些都表明宋初以后虽屡有新政，至熙宁变法和元丰改制更力图振作，亦旨在消除新旧制度的紊杂，却一直都自觉肯定了太祖、太宗二朝以厉行集权为方向的行政条条化建制。

不过宋朝实在是命运多舛，尽管其在唐基础上维持了相当纤巧的社会繁荣，却因社会与政治领域的诸多问题，使围绕新政、变法的集团政争无时或停，王安石变法后更势成水火而愈演愈烈。尤其北方还有契丹、女真相继建立的辽、金王朝南向发展势力强盛，可谓压力巨大而内外交困，结果竟致北宋灭亡而南宋偏安。最终则由蒙古铁骑统一南北，建立元朝，唐宋辽金的行政体制至此又在变数中被继承和发展。

元朝的建立，与辽、金一样是对中华大一统王朝体制的确认，其行政制度大量汲取了承自唐代的辽金宋制成分，又未脱其自身所历部族制特具的粗放简率之风。从其“繁简因乎时，得失系乎人”的建制状态， [57]从各级长官拥有较大权力又质简少文的控制态势，从仕出多门、选无定制的人事行政，都可以体会到这一点。元制从宋制中继承来的，似主要是朝廷专项政务机构多在各地设立直属部门的条条化倾向，但支配其运行的与其说是宋的程式，不如说是蒙古贵族习惯的秩序，如独断专行中的灵活性，甚至权力的世袭化等。明人总结元朝灭亡的要因，首先是严重的民族矛盾和压迫，再就是普遍的纲纪弛坏而腐败横行，这些多少都与蒙古贵族的统治特点相连。正其如此，元朝被推翻和明朝建立以后，一方面不再需要那些为民族统治而设的高压手段，另一方面也不能接受少数重臣垄断各地各部门大权的独断性。结果便是明制虽在元制基础上发展，但实际走的却是宋以来的集权之路，而其祭起的则是汉、唐的旗帜。 [58]

宋元时期行政体制的多变历程中，民族因素和战争形势的影响确实使之发生了不少带有分权性质的变异，但集权倾向仍在沿袭、持续，专制皇权体制及其对官僚的控制也仍在曲折中发展深化。

厉行集权的倾向在宋初以来最为典型，人事行政自不例外。唐代由吏部全权选用的流外官，至宋已被置于最高决策层控制之下。宋太祖就曾在戎马倥偬中，亲自对朝廷各部门的流外官加以简择和淘汰。 [59]对朝廷各重要部门的流外官，则已有了较之唐代更为严密的考试补选办法，所考内容为法律、书札，须与科举制一样锁院、巡搜、糊名，凡是在学士院、审官院、审刑院等要害部门任职的流外官，还需要有特定亲属关系或须父祖为官。 [60]从流外转任流内，也有一系列规定和限制，其考校过程则由门下省官主持而由考功司具体负责，这表明流外官考课也已集中进行，其管理决定权已提升至宰相层面。 [61]流内官的人事管理更是如此，如唐代县令的选用一般是由吏部长官主持，现在多归宰相选拟。 [62]宋代全部流内官员在通过一般选用步骤后，还须“引对”，即由皇帝分批召见察其辞色斟酌以后，方得确定其任职去向。 [63]这又把唐代皇帝在任免中、低级官僚时画“闻”或“可”的过程，变成了一个由皇帝亲自面试以确认或否认其任命的过程。这就典型地体现了宋代皇权对官僚人事控制的渗透，其况已非唐代可比。

相比之下，元代的情况固然要宽松些，但其也肯定了唐、宋、金朝人事控制的基本框架。在确认九品各级官员皆由皇帝统一任免的前提下，其具体的分级管理，是从七品以下由吏部负责，正七品至四品由宰相主持，三品以上由皇帝亲自掌握。 [64]在这一大框架下，为解决人事权集中易使选用不精的问题，不同官职多有附加的选用规定，从怯薛出身、台宪官、各地守令、礼仪等官，到腹里诸路行用钞库官、税务官、匠官等，其选用皆各有讲究。有些机构如太禧院、宣徽院等，则予其较大用人自主权。 [65]同时，元代“吏道杂而多端”，统治者并无鄙视吏员的积习，“至工匠皆入班资，而舆隶亦跻流品”。 [66]从事文书杂务的吏员，在具备一定资历和考绩后，可以转为上级机关的吏员，也可以转为六品至九品的官员。朝廷各重要部门的吏员，则往往直接从七品至九品官员中选用。 [67]也就是说，这些相当于唐、宋流外官的吏员，现在已部分归由宰相协助皇帝加以任免和管理了。不同官职选用不同和吏员登进之途通畅，均有对唐宋以来相关制度纠偏补弊的性质，可以视为元代官僚人事管理最富特色的两大内容，却还是不约而同地指向了以改善管理来强化控制的方向，是大一统王朝体制最为根深蒂固的趋势，即便是以变数著称的元朝亦不例外。

与上述人事控制格局相应，宋元时期的人事机构或部门已有较大变化。

首先，随着皇帝和宰相人事权的延伸，附属于宰相的人事管理设置，在唐政事堂吏房的基础上有了明显扩充，且多以官员任职，有提点、检正等官为长，已可视为附属宰相的人事机构。具体如表2-2所示。

表2-2 附属于宋元宰相的人事部门

其次，宋神宗元丰年间定制以后，文武官僚人事管理已皆归口吏部。前已指出其构成包括尚书左、右选，侍郎左、右选，及司封、司勋、考功共“七司”，职能较之唐朝有所扩展。由于原来的都省已与中书门下合并，六部已直属皇帝和宰相，吏部的日常工作已更为直接地处于皇帝本人控制及政事堂和枢密院“二府”指令之下，加之高官要官皆不由四铨而由二府奏拟，吏部的人事决定权已随其具体管理面扩展而缩小了。这种职能日益广泛而权力却愈细碎的趋势早自魏晋以来即已形成，宋以来也仍在延续。元朝则按自己的方式沿袭其势，各级行政长官对属下任用和调迁有较大影响，集中起来由吏部统一管理的事务，决定权大都在皇帝或宰相，故其职能除低官铨拟外，主要是诸多人事条格故事的拟定，组织亦甚简单，并不分司理事，设有尚书三人，侍郎二人，郎中、员外郎各二人，主事三人及大量吏员。 [68]

最后，在人事权高度集中的大势下，宋元时期各地各部门人事事务，或直接收归朝廷，或间接被监察等特派官分割；余下的多操于长官之手，附属于各级长官的人事部门已明显萎缩。宋代地方行政机构的执事小吏多为职役，身份介于吏民之间，故常不设功曹，而由户曹等兼行其事； [69]即便设立，其职能也不过是案行官员到离任登录之类的例行公文而已。 [70]

2.明清人事控制格局

明太祖洪武十三年废除法定宰相，这对整套行政体制和人事格局都有重大影响。 [71]此举意味着皇帝直接把控六部等专项政务机构，吏、兵二部则直接协助皇帝控制文武官人事，又以吏部为人事行政枢纽和最高人事行政机构。尽管后来永乐帝设置了内阁，至清雍正帝又设有军机处，说明皇帝还是需要内阁学士和军机大臣在内廷协助自己控制国务，但这类新出“宰相”已从台前退居幕后，只能为皇帝草拟谕旨和提供咨询，长期以来宰相在全国人事行政格局中的独立地位已经丧失，其再也不能像唐宋宰相那样横亘于皇帝与诸司之间，也再没有审定进拟百官任用和人事要务的法定程序和权力了。此即明清皇帝进一步包揽和统制全国政务的利害所在，也是条条化行政体制进一步定型，人事控制格局更为集中统一的体现。

随着宰相人事权任的废止，皇帝直接控制的人事面几乎已与全部官员重合，在高中低级官员分层控制和管理的基础上，职务类型和性质的重要性更加突出。即以吏员为例，宋元以来不同吏员已按其职能性质及所在衙门级别地位分类管理，这是其控制和管理细化的反映。 [72]明清在这方面已进一步规范化和严密化，明初有司设吏分为掾史、令史、书吏、司吏、典吏，后又设提控、都吏、人吏、胥史、狱典、攒典，各以政事繁简为额。 [73]其选用迁补皆依此展开不相混淆，如“在京未入流衙门吏员，充九品衙门司吏；九品衙门司吏，充八品衙门司吏、七品衙门典吏；八品衙门司吏、七品衙门典吏，充七品衙门书吏、司吏”；如此等等。 [74]明清下层吏役皆由各衙门据吏部颁布的法令从民间选充，纳入规定类型的吏员则在各级长官具体负责的基础上，由吏部统一掌握和调补，其任职期满从低级机关转至高级机关，从小吏到重要吏员，直至从吏员出职为官的过程，皆归吏部统一控制，其中不乏皇帝亲自干预之例。

吏员人事的控制管理既然如此，全部列入九品流官和未入流等级的文武官员，在按级别区分任用和管理的同时，也已在宋元以来的基础上分为更多类型，由吏、兵二部协助皇帝通过不同程序加以任用，甚至经常以个案方式任用。即以文职官员为例，朝廷各部门属僚和各府州县长官及佐官，大体可以列为一大类。其任免和调迁，通常在皇帝直接干预下，由吏部据其不同出身、资历和考绩，定期或不定期地分批进行。 [75]朝廷各部门和各省长官，可视为又一类。他们位高权重，自然由皇帝亲自掌握其任免，一旦出缺，在明代除由皇帝亲自主持廷议推举外，亦由吏部主持会议，推选若干人，呈请皇帝裁决。但会议虽可集思广益，却难免纷纭而难意见一致。 [76]因而清代便采取“开列题请”之法，即由吏部把符合任用条件者依次开列名单，由皇帝从中择定人选。 [77]

对于同一层级的官员来说，这种类型之别的重要性是不言而喻的。故其大类之下往往还以不同条件和程序分为小类，又因保举、特荐和特简之制而存在若干变则，吏部对之的影响往往很有限。 [78]尤其是像科道官、风宪官、诸司郎官、各省道员和冲要之地的府州县官等，级别虽不甚高，责任却十分重大，选用类型和方式就更为多样；而这些方式，也总是有针对性地兼顾了职务性质对担任者的要求，也更为有力地体现了皇帝的控制。 [79]显然，比之于相对笼统的按品分层管理，这种在吏部协助皇帝统一任免的前提下，再按官职类型采用不同选用方式的做法，标志着控制和管理的进一步深入。

3.人事机构或部门

至明清，由于宰相退居幕后，再无独立作用和地位，宋元时期附属宰相的人事机构也被撤销。而各地各部门长官所属的人事部门，则延续了宋元时期的趋势，处于以胥吏充任的萎缩状态之中。各地府县及布政使司的公文签押、磨勘机构之下，通常设立吏、户、礼、兵、刑、工六房，各以司吏若干人办理相应文案。吏房的职能，大致是登录和勘核有关官吏到离任、考绩、资历方面的例行文案。在进一步集权的条条化体制下，各地各部门所余事权，皆直接操于长官之手，由其自行聘请的幕友协助处置， [80]最为重要的公文往往也是由其幕友起草处理的。而六房既以胥吏任职，并无裁处断事之权；其文案事务除受签押、磨勘部门监督外，还要受长官幕客的监督。 [81]因而明清的吏房，似乎已经是一个登录和整理人事档案，以及处理例行人事琐务的部门，其地位不仅不能与唐代由正式官员充任的功曹相比，也不及掌管钱粮、刑名的户、刑二房。

明清皆以兵部兼掌武官选用，其所属四司只有武选清吏司具有确定的人事职能。而吏部除掌文官选用，更统掌各类人事行政和人事法规，又位列六部之首，为全国最高人事行政机构。其具体构成以明代为例，见图2-13。

可以看出，当时吏部除编制有所缩小外，基本结构仍与唐代相仿。所谓变化与发展，主要还应从其具体行政地位和职能行使过程来看。

图2-13 明吏部概况

备注：

①本图据《明会典》卷二《吏部一》、卷七《吏部六》绘制。

②明清吏部发展中，逐渐形成了一些更细的分工班子。清代吏部四司下辖科、处、厅、房共达40余个，其中如文选司下属的缺科，稽勋司下属的贴黄科等，明代已见端倪，其渊源则可上溯至唐吏部司南曹等设置。关于清代吏部的构成，参见李鹏年等编著《清代中央国家机关概述》，黑龙江人民出版社，1983，第139～146页。

③郎中皆正五品，员外郎皆从五品，主事皆正六品。

自法定宰相撤销后，整套行政体制的条条控制态势更为突出。主管人事行政的吏部，与其他各部、院一起直属皇帝，不仅其地位更加尊贵，其行政过程也已与以往不同。 [82]由于吏部不再从属于法定宰相而变成了皇帝本人的职能部门，其行政过程自须比以往更频繁地向皇帝汇报和接受有关谕旨，其工作程序和横向关系也就相应变化了。对明清吏部的职能，尤其是其中与隋、唐、宋、元吏部职能较为一致的部分，都必须从这个角度来加以认识。

随着宰相退居幕后，吏部的职能也得到扩充。这一点在那些原来由宰相，现在则由吏部具体负责的人事事务上体现得尤为清楚。如高官重臣的会推，其会议即须由吏部组织，具体由文选司主持，由吏部尚书将推选结果奏报皇帝。 [83]明以来把全部官员和重要吏员区分为更多类型分别管理的做法，也进一步增加了吏部的工作量。但这种职能范围的扩展，大都是由吏部更为直接和紧密地围绕“圣谕”运行的地位所带来的，并不说明吏部人事权任扩大，而只意味着其职能更加烦琐和具体。

如一般低官的常规选用，唐宋以来皆为吏部的一项繁重事务，其实际过程往往是按职务出缺之况，区别应选人员的不同条件，再按相应程序对号入座。南宋时即已因其循例而行，而称吏部为“例部”。 [84]其况至明尤为严重，吏部负责一般低官的铨选，是在细核级别、类型及出身、资历、考绩等各项条件以后，由当事者抓阄决定其能否得到具体职务，或到何地任何职务。万历二十三年（1595）将之改为更加严格的抽签制度后，人讥吏部为“签部”。 [85]然直至清代，抽签之法也仍通行于吏部常选。 [86]由皇帝亲自掌握的中高级重要官员的选用过程，或各种破格的升降迁调，自然也需要吏部的协助。 [87]这种协助主要也是据有关人员资历、功过等卷宗提供必要咨询；或以有关会议、考试、保荐环节的组织、协调和记录来协助皇帝决策。即使是这些具体琐细的工作，也由科、道或其他特定官员直接参与和监督，并须不断呈报皇帝裁处或备案，还要比以往更为严格地按各种法定程序进行，并同样须按一系列长期形成并具明确法律效力的成例来展开。如明制“科、道、吏部年例，六年以上升参政，五年以上升副使，四年以上升参议，三年以上升知府、佥事”。 [88]

要之，人事权空前集中统一和人事行政进一步规范化、严密化，决定了明清吏部刻板乏味的履职特点，需要存乎一心的用人艺术领域，几乎全被皇帝垄断。如果说隋唐及以前的吏部还有可能在常规铨选时讲求用人艺术和识人之明，那么此时的吏部，实际已不可能对一般官僚的资质和功绩精鉴细别，其管理活动已不能不极大地依赖各种文档卷宗， [89]特别是看起来最为过硬的资历标准了。故明清用人尤重资格，即便破格也少之又少，其况虽不断遭人评讥，资格却一直被认为是吏部的“准绳”。 [90]但也正是沉浸在烦琐成例和细密事务中的吏部，为皇帝更为直接多变地控制举国官僚提供了基础条件。整个明清的全部人事行政似乎也可以这样来概括：一方面如吏部代表和反映的那样，是各人事机构在逐级逐层展开的例行公务中表现出来的极大不自由；另一方面则是皇帝在各种随时破例和破格行为中体现出来的极大自由。此即明清君臣兼采汉唐体制之长所达到的实际效果。很大程度上，也可以说它是唐朝以后人事行政发展的主要线索。